农业仓库法及其施行细则的历史发展概述

我国自古以来的常平仓、义仓、社仓等仓储制度，即所谓积谷仓，其功用主要是调节粮食供求，平衡粮价，防备饥荒，放贷功能则是次要的。

近代农业仓库兴起于西方，它远远超出了积谷仓的功能，其业务范围包括储藏、保管、储押、加工、包装、运销等。农业仓库与积谷仓有相同之处，但侧重点不同，积谷仓意在调节价格、防备饥荒，农业仓库的重点在经营农产品的储押与运销。储藏、保管可调节市场供求，减少农产品受季节性限制的损失，提高农产品本身价值；保管、加工、包装等可提高农产品的品质、扩大销路，从而提高农产品价值；通过将零星产品大量集中，由农仓代为保管、储押、加工、运销，可免除商人的垄断剥削，减少零卖的无谓损失，并可获得善价，并减低农民的运销负担，进而增加其收益；农仓以所储藏农产物为抵押发行仓库证券，农民凭此向仓库或金融机构融通资金，使农业资金得以流通并调剂，从而实现农产品资金化。在农仓的诸多功能中，农产品的储藏、保管是基础，加工、包装、运销等业务则通过提高农产品品质，降低运销成本，提高农产品价值，增加其流动性，而便利了农产品的储押，而农产品储押实现了农产品的资金化，使农民获得农业生产上的有利资金。因此可以说，储押是整个农业仓库制度的中心，而农业仓库则是整个农村金融制度中不可缺少的一环。

民国时期，最早举办新式农业仓库的是江苏省农民银行。1929年春，江苏省农民银行在吴江县盛泽镇设立农业仓库，办理丝绸储押，是为中国第一个新式农业仓库。此后，在政府和银行的推动下，农业仓库在各地逐步建立和发展起来。

政府的推动作用首在法令的编制和推进计划的制定。1932年，实业部农业金融讨论会草拟了《农仓法草案》呈送行政院，并为行政院讨论通过。1935年5月又对《农仓法草案》进行修改，制定了《农业仓库法》及其施行细则。各地方政府针对各地实际情形制定了具体的法规、办法和计划。1933年，江苏省政府颁布《农业仓库规程》及《食粮调节办法》，由财政厅、建设厅负责督促检查，要求各县成立县农业仓库管理委员会。1934年6月，财政厅重订《食粮调节办法》及《仓库规程》。7月，由省政府通过《农业仓库经营承认暂行办法》，以谋积极推广。浙江省政府制定的1934年度《各县施政纲要》中，规定各县农业金融机关，应办理农业仓库至少一所，以平衡农产价格。湖北省1934年1、2、3月《农政计划》第一条，即为应当开办农仓。安徽省则拟定《各县农村合作社得兼营食粮储押办法大纲》，规定合作社应设置仓库，兼营储押。

次则是建立或督促建立农业仓库。1933年，实业部中央农业推广委员会与南京所属农业救济协会合作组成中央模范农业仓库管理委员会，接管南京所属救济协会办理的秦淮河区专仓、分仓140所，成立中央模范农业仓库。到年底，共设立专仓、分仓301处。^[52]中央模范农业仓库以储押稻米为主，由南京所属农业救济协会及上海商业储蓄银行供给资金。各省政府则设立了农仓管理机构，督促农仓的建立。如江苏，1933年省府组织农村金融救济委员会，确立各县发展农仓，由财政厅、建设厅两厅负责督促，并令各县设立县仓库管理委员会。1934年，成立省农业仓库管理委员会，作为全省管理农仓的最高机关。^[53]又如安徽，1936年设立农仓管理处，与中国农民银行等合作办理农仓，到抗战前，已设立省农仓10余所、市农仓70余所、县农仓100余所。^[54]

金融机构则是推动农业仓库建立的主要力量，江苏省农民银行、上海商业储蓄银行、中国银行、中国农民银行、农本局等先后直接、间接兴办了不少农业仓库。

1929年，江苏省农民银行设立盛泽镇农业仓库后，还在无锡东亭、后宅租赁民舍，分设仓库，办理米粮储押。1930年，除扩充无锡、吴江仓库外，又在武进、松江、常熟、青浦、昆山等处创设仓库。此后，每年均有新仓库的创设，仓库数量越来越多，分布区域也越来越广。1933年以后，农仓的扩展速度更快。1932年共有仓库38所，分布于10县；1933年增加到94所，分布于17县，仓库押款128万余元；1934年则扩充到184所，储押米、棉、麦等467890石，价值共达400余万元；1935年为211所，其中省仓10所、县仓65所、该行自办56所、合办58所、合作社办22所，分布于40余县，储押额为600余万元；1936年，农仓数达317所，分布于江苏省的54县，押户达58万户，储押总额1700余万元。^[55]

上海商业储蓄银行投资农仓始自1933年，其投资主要分布于江苏、浙江、安徽三省，其投资途径有三：自办农仓、合作社农仓之投资、公共团体农仓之投资。其中，自办农仓设在江苏江阴、宜兴、武进、靖江、吴县等县，除直接办理农产押款外，并贷款与附近之特约农仓和合作农仓，指导其办理储押业务，同时亦略承做对合作社的存放款；公共团体农仓或叫特约农仓，由地方政府或教育及农事等机关主办，或由地方人士与该行订约主办；合作仓库，为合作社兼营，大都限于社员储押，其中一部分因附近地方无仓库设备，为适应中小农民需要，兼办非社员押款。到1935年6月，上海商业储蓄银行在江苏、浙江、安徽3省共建有农仓50处，分布三省11个县份，其中江苏6县32处、浙江2县9处、安徽3县9处。该行从事农仓投资，开商业银行投资农仓事业之先河。^[56]

中国银行举办农仓业务始于1932年，分两种情况：一是利用自有仓库和租赁仓库，办理大额农产品押款，每户押款平均四五千元，此种仓库1933年有80余处，1934年增至509处；二是农民小额押款，每户平均几十元左右，利息低廉，不过1分，此种仓库业务集中在浙江、河北等省。1932－1936年，中国银行农民小额抵押贷款至少283.5万元。^[57]

中国农民银行于开办之初即注意农仓事业，其经营方式曾拟定自办农仓、合作社农仓、与政府合办农仓三种。1933年11月，已订立附设农业仓库章程，时赣省有谷贱伤农之象，乃先令南昌行设仓试办，又与安徽建设厅合办枞阳农仓，此后陆续举办者有汉口、湖口、郑州各仓，营业相当发达。此后改变方针，以贷款合作社农仓为原则，不再自设农仓，已设农仓也先后办理结束，农行对合作社农仓放款，截至1940年底，放款之累计金额达500万元，结余额达140万余元。^[58]

上海、中国等银行策动投资农仓后，苦乏妥善投资途径的上海金融界，纷起效尤。交通、新华诸行也各计划投资。上海金融界为求相互保障起见，还有联合投资之举，如交通、中国、上海、浙江兴业、金城等行联合投资陕西省农仓，又有中国、上海两行合组的湖南农仓贷款银团等。^[59]

1936年，农本局成立后，有计划地从事农仓网与合作金库网之设立。农本局建设农仓网之目的，在调剂农业金融，调解农产供需，发展农产贸易，即利用农仓以调整农产收获后的农业经济关系。该局将全国农仓分为四级，分头筹办：

甲级农仓（设于终点市场）：以调节省内及省际农产供需，平衡农产价格，为主要任务，并集中对外输出，以应国际市场需要。

乙级农仓（设于转运市场）：以便利农产集中及转运，以及调剂农业金融为主要任务。

丙级农仓（设于生产中心区）：以办理农产储押，辅助农产运销为目的。

丁级农仓（设于生产地区市镇）：以专办农产储押，扶植农家经济为目的。

农本局农仓分自营和协助地方政府筹设两种。截至1937年10月底，自营农仓31处，计甲级农仓有南京、上海、广州、汉口、天津、芜湖、南昌、长沙、重庆、济南、潼关、蚌埠、柳州等13处；乙级农仓有正阳关、亳县（以上受蚌埠仓库管辖），巢县、南陵、青弋江、三河、宣城（芜湖仓库管辖），临川、漳州（南昌仓库管辖），常德（长沙仓库管辖），石歧、陈村、江门（广州仓库管辖），万县、泸县、合川（重庆仓库管辖），贵县（柳州仓库管辖），共17处；丙级农仓只有宣城仓库管辖的双桥一仓。抗战爆发后，这些自营农仓受战事影响，或一经开业即沦陷战区，或正在进行而被迫停顿。^[60]

农业仓库的放款业务，属于动产抵押放款，具体又可细分如下：

（一）储押放款：即以直接受托物为担保，农仓对于寄托物一时代理占有而行之贷款。这种放款实施对象是持有农产物的中小农民，借款后，农民由所有者而变为债务人，农仓则成为直接债权者。农民取得此种借款的动机在调节不同时间的物价。农民往往于收获后，因生活所迫在在需要金钱，不得不出售其收获物，竟致一时市场供给过剩，物价低落，农民为不致低价贱售，蒙受损失，可以其所有之农产物，交托农仓保管，同时请求资金融通，农仓即以其交付保管之农产品为抵押而予以放款。此种仓库须有保管各种设施，储押手续亦较烦琐，但因担保确实，处分担保品亦较方便，故信用基础巩固。我国各省农业仓库的放款方式，多属此类。

（二）运销放款：即农业仓库之经营运销业务者，对于委托运销之寄托物，予以资金融通之金融。农民于收获之后，其贩卖产品往往因产地商行的控制，不能得到善价，为减去中间商人之剥削，取得应得之价格，唯有直接运销于农产集散市场或消费市场。乡村之农仓于办理运销之时，对于以农产品委托运销的农民，因其物品尚未脱售，而又需用资金时，可以其请托运销的农产品为担保，予以资金融通。此种放款方式，对于委托运销的农民，因得资金融通便利，对于委托运销的农产品，不因市场价格低落而贬价出售，得以自由选择市场，待价而沽；对于放款的农仓，则因有委托运销的农产品为担保，放款安全，且因农产品运销于有利市场，一经脱售，即可收回放款，对于资金运用较为灵便，可谓一举两得。

（三）仓库证券放款：即以农仓所发行之农产证券为抵押而行之资金融通。农仓收受寄托物时，发给寄托农民以仓库的仓单证，农民以此证持向农仓特约金融机关请求押款，在此，交托保管的农民与金融机关发生债务债权关系，农仓则居于保证人的地位。在农仓方面，对交托保管的农民负介绍责任，对金融机关则负保证担保之责。交托保管的农民以其农产品交农仓保管，购买信用，而以农仓所发行证券持向金融机关请求押款，即在利用农仓之信用以取得资金之融通，而将物权移转于放款的金融机关。金融机关即以取得物权保证，而予以贷款，如债权发生动摇时，即以其所持有之农产证券所表示之物权，予以变卖，以偿押款。^[61]

1929年以后，新式农仓事业经政府推动、金融界倡导办理，其价值逐渐为社会所认识，这之中金融界功不可没。然而农仓制度一如合作社制度以至整个农村金融制度一样，因内外诸多因素，同样表现出纷乱复杂的特点，这是内外多种原因造成的。

首先，储押业务意在调整农产品的季节价格，使趋稳定，这对生产者、消费者都有利。但储押业务能够正常进行，在于价格的偏离不致太大，因为价格越走越低，致使所寄托农产不敷抵押，给农仓及金融机构带来风险；价格越走越高，储押业务易为人利用，套取资金，囤积农产，辗转谋利。在中国，因农业本身的脆弱，政府的保护不力，国际市场掌控价格决定权，国内的通货膨胀致使农产品价格常极不稳定。

其次，近代交通尽管已逐渐发展起来，但普及面有限，因此交通工具的缺乏，运输的不便，常使运销业务难以办理，农仓调节农产供销之功能，亦无从表现。

再次，农仓的储藏、保管已经过检验的标准农产为最适宜，但是农产品良莠不齐，而农产品的检验制度又没有建立起来，对于保管、运销来说，又是一大经营的困难。

最后，金融界投资农仓事业，与其说是有目的地发展农村金融，还不如说是解决其过剩资金的出路。在都市资金过剩之时，没有稳妥的投资途径，而农仓可以抵押方式贷款，实为比较稳妥之投资出路，故能风行一时。但一旦时过境迁，都市资金另有高利可图时，金融界即相继收回农仓投资，农仓事业遂如昙花一现。而且金融机关在投资农仓时，因其性质不一，立场各异，办理农仓的目标与方法亦各不相同，所以，在农仓创始之时，其实很难做到循序推进，而是各自为政、相互竞争。农仓事业同样难以形成健全的基础。

纵观世界各国，近代农村金融制度多产生于经济转型过程中农村经济陷入困境，农民遭受高利贷盘剥之时，政府的作用不仅仅在于以国家之力救济农村，更重要的是引导民间金融发展的方向，进而对整个农村金融进行统筹规划。

如前章所述，抗战前，国民政府既没有对农村金融制度的有效设计，也没有以政府之力设立对整个农村金融有足够支撑力的农村金融机构。本章进一步揭示，因政府投资不力，商业银行投资农村形成热潮，形成了以商业银行为主体的农村金融格局。在这一格局中，商业银行凭借其资金的优势形成了对农村金融的实际控制，合作社基本上都依附于商业银行，而缺少独立性。众多投资农村的商业银行，相互之间没有联系，更谈不上形成有机的系统，各自为政，相互竞争，从而使农村金融呈现出纷乱复杂的格局，尽管有银行相互联络组成银团，但没有从根本上改变这一格局。

政府在农村金融领域的弱势，使之无力改变商业银行所形成的农村金融纷乱复杂的格局。尽管国民政府迎合社会各界建立系统的合作金融系统的呼声，联合银行界成立农本局，试图以农本局辅设合作金库来达此目的，但是又对如何调整众多银行的直接向合作社放款没有任何的政策倾向，实际的结果是，商业银行直接向农村放款本已使农村金融格局显得纷乱复杂，新出现的合作金库只能使之更加复杂化，当然，抗战前合作金库才刚刚成立，这种情形还没有表现出来而已。

时人对于这样的农村金融制度有如下的概括：“抗战以前，我国农村经济组织落后，农业金融制度，未臻完善，加之该时政府原无一定农业金融方针，设置农业金融机构又缺乏整个统筹计划，是以上层机构重复繁乱，中枢农业金融机关无以统制，下层组织基础未定，全国农业金融网亦不易构成。”^[62]这是一个比较准确的概括。

【注释】

[1]关于上海商业银行的农村放款情形，参见王文钧：《商业银行在农村中之动态》，《银行周报》19卷48期，1935年12月10日；言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。

[2]王文钧：《商业银行在农村中之动态》，《银行周报》19卷48期，1935年12月10日；言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年；卜明主编：《中国银行行史（1912－1949）》，中国金融出版社，1995年版，第278-279页。

[3]《近数年我国金融界对农村之贷款》，《中央银行月报》5卷6期，1936年6月；言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。

[4]《近数年我国金融界对农村之贷款》，《中央银行月报》5卷6期，1936年6月；言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年；交通银行总行、中国第二历史档案馆编：《交通银行史料》第一卷（1907－1949），中国金融出版社，1995年，第458-463页。

[5]言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。

[6]言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。

[7]林和成：《民元来我国之农业金融》，《银行周报》，31卷9、10期，1947年3月10日。

[8]林和成：《民元来我国之农业金融》，《银行周报》，31卷9、10期，1947年3月10日。

[9]言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。

[10]慕杰：《新币制策动之银行投资农村》，《统计月报》31号，1937年5月。

[11]天野元之助：《中国农业经济论》，东京改造社，昭和十七（1942）年，第355页。

[12]吴承禧：《中国银行的农业金融》，《社会科学杂志》6卷3期，1935年9月。

[13]白越平、于永：《20世纪30年代农村金融救济“量”的考察》，《内蒙古师范大学学报》2002年第1期。

[14]徐畅：《二十世纪二三十年代华中地区农村金融研究》，齐鲁书社，2005年，第284页。

[15]吴承禧：《中国银行的农业金融》，《社会科学杂志》6卷3期，1935年9月。

[16]言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。(www.xing528.com)

[17]王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

[18]王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

[19]王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

[20]言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。

[21]王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

[22]同②。

[23]《上海商业储蓄银行农业贷款报告》（1935年1月至6月），第1页。

[24]王文钧：《商业银行在农村中之动态》，《银行周报》19卷48期，1935年12月10日。

[25]王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

[26]王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

[27]卢广绵：《改进社二十四年度棉运工作》，《大公报》1936年3月7日，《经济周刊》。

[28]符致逵：《商业银行对于农村放款问题》，《东方杂志》32卷22号，1935年11月。

[29]黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》（上），《新中华》复刊第1卷第10期，1943年10月。

[30]关于农本局成立及组织，参见农本局研究室：《经济部农本局概况》，1942年，第3-4页；言穆渊：《我国银行经放农贷之数量（1931－1937）》，《经济学报》第2期，1941年。

[31]《农本局进行计划纲要》，《四川经济月刊》6卷5期，1936年11月。

[32]克襄：《论农本局》，《国际贸易导报》8卷6期，1936年6月。

[33]郑林庄：《论农本局》，《独立评论》第206号，1936年。

[34]全国合作事业讨论会办事处：《全国合作事业讨论会汇编》，（台北）文海出版社有限公司，1987年版，第1页。

[35]全国合作事业讨论会办事处：《全国合作事业讨论会汇编》，第8、12、70-72、146、226-232页。

[36]全国合作事业讨论会办事处：《全国合作事业讨论会汇编》，第146、228、231页。

[37]全国合作事业讨论会办事处：《全国合作事业讨论会汇编》，第169页。

[38]全国合作事业讨论会办事处：《全国合作事业讨论会汇编》，第160-165页。

[39]中国第二历史档案馆等编：《中华民国金融法规选编》，档案出版社，1989年，第573页。

[40]黄贻孙：《我国合作金库发展之概况》，《经济通讯》第25期，1940年5月8日。

[41]黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》（上），《新中华》复刊第1卷第10期，1943年10月。

[42]同上。

[43]农本局研究室：《经济部农本局概况》，1942年，第11页

[44]农本局研究室：《中华民国二十七年农本局业务报告》，1939年，第13页。

[45]黄肇兴：《中国合作金库发展史之鸟瞰》（上），《新中华》复刊第1卷第10期，1943年10月。

[46]秦孝仪：《抗战前国家建设史料——合作运动（一）》，第214页。

[47]赵泉民：《政府·合作社·乡村社会》，上海社会科学院出版社，2007年，第236页。

[48]昝金生：《20世纪二三十年代江南农村信用合作社述论》，《中国农史》2003年第3期。

[49]王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

[50]郑厚博：《中国合作社实况之检讨》，《实业部月刊》1卷7期，1936年7月。

[51]甘布尔：《对于中国合作事业之批评及希望》，《中国农村》战时版第11、12、13期合刊，1939年5月。

[52]实业部劳动年鉴委员会：《民国二十二年中国劳动年鉴》，1933年，第166-167页。

[53]参见江苏省政府秘书处：《三年来江苏省政述要》，1936年，第60页；（日）天野元之助：《支那农业经济论》，日本东京改造社，昭和17年（1942），第364-365页。

[54]（日）天野元之助：《支那农业经济论》，第366页。

[55]中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第一编，“财政经济”（七），江苏古籍出版社，1994年，第363页；江苏省农民银行：《江苏省农民银行业务报告》，其中二十三年度、二十五年度分别见《银行周报》19卷17期（1935年5月7日）、21卷21期（1937年6月2日），二十四年度为单行本。

[56]徐畅：《二十世纪二三十年代华中地区农村金融研究》，第332-333页。

[57]徐畅：《二十世纪二三十年代华中地区农村金融研究》，第333页。

[58]叶德盛：《吾国金融界投资农仓事业之回顾与前瞻》，《中农月刊》7卷3期，1946年3月。

[59]叶德盛：《吾国金融界投资农仓事业之回顾与前瞻》，《中农月刊》7卷3期，1946年3月。

[60]叶德盛：《吾国金融界投资农仓事业之回顾与前瞻》，《中农月刊》7卷3期，1946年3月；农本局研究室：《中华民国二十七年农本局业务报告》，1939年，第29-31页。

[61]劳远瑗：《农业仓库与农村金融》，《农行月刊》4卷4期，1937年4月。

[62]林和成：《民元来我国之农业金融》，《银行周报》31卷9、10期，1947年3月10日。