商业银行农村放款制度分析

20世纪30年代，商业银行的农村放款形成热潮，它所引起的争论同样引人关注。商资是否应流入农村，反对者有之，赞成者亦有之。反对者首先强调的是农业金融与工商业金融的差异，农业金融具有资金周转迟缓、富季节性、需要低利、金额零碎等特点，与商业银行追求的安全性、流动性和盈利性的经营原则不合，故须另设机关，专门经营。而现实的商资流入农村后，各商业银行步调不一，各自为政，致弊端丛生，更是反对者的现实支撑。

赞成者则主要是着眼于农村金融偏枯的现实，认为在农业金融机关不普及、资力贫乏的现状下，商业银行应该出动。当然赞成者也强调应设专部专款经营，各银行间应通力合作，应不求谋利，但求保本，政府于商业银行投资农村应予以鼓励，并加以监督限制。^[24]

应该说，反对者和赞成者各有其道理，似乎都无法说服对方，但各持己见实无助于问题的解决，明确问题讨论的最终目标或许有助于将讨论向前推进一步。我们先从商业银行农村放款的实绩说起。

20世纪30年代前期，商业银行农村放款，客观上在农村金融枯竭的现状下，使农村能够从中得到一点实惠，农村金融因此而有所松动。前人对此论述不少，在此不再赘述。另一方面，商业银行农村放款的不甚理想，被诟病者甚多，主要的指责有：

（一）放款数额小

首先，从总量说，各银行的实际农村放款总额，要比吴承禧的估计数量大，又比言穆渊的估计小。假如按言的估计的一半算1936年的农村放款数额，总数也就在七八千万元，这个数额对于陷入金融枯竭的农村来说，只能是杯水车薪。

而从各地农民借得的款额看，一般的情形是，每个农民能够得到的借款数额在20元左右。下表是各省合作社社员借款数额的具体情形：

表4-3　各地合作社社员借款额表

续表

符致逵：《商业银行对于农村放款问题》，《东方杂志》32卷22号，1935年11月。

从上表可以看到，各省社员借款数，多在20元左右，这并不是说农民仅需此数，实乃贷款机关资金有限，对于贷款数额有限定，农民虽欲多借而不能。区区20元，用于生产显然不够，常被用以抵补其一年不敷的生活费。银行或合作社借得之款，既然不足以供农民生产或生活之需，一般农民不得不继续求助于高利贷。

（二）期限过短

根据农业的特性，农业贷款有短期、中期、长期三种。短期贷款多用于购买种子、肥料及雇用人工等，期限最短须6个月；中期贷款多用于购买农具、工畜及种畜等，期限须为一年至数年，因此类贷款数额较大，且此等物品，农民不能一次用完其效用，可继续利用一年至数年，在短期间无法偿还；长期贷款多用于购买耕地及改良耕地，期限须由十年至数十年，因此类贷款数额更大，其效用之收获更迟缓而久长，非数年间所能清偿。这三种贷款，各有作用，三者必须同时并进，才能有助于发展农业。但各银行的农村放款，普通为一年内的短期贷款。放款期限短，农民所借资金，只可供作短期投资，如购买种子、肥料等，不能作中长期投资之用，而恰是这种中长期投资，有利于农业的长远发展。

（三）手续过繁(www.xing528.com)

关于合作社向外借款的手续过繁问题，在华洋义赈会向合作社放款时就已存在。华洋义赈会贷款于合作社，按照其章程规定，合作社如向该会告贷时，须先由理事会将社员借款请求书审查认为可以借款后，再以合作社名义填就该会特制之借款愿书，寄交该会审查。该会审查认可后，再缮发借款合同二份，寄交合作社签字盖章，寄回该会。该会审查无误，然后即将所借之款汇出。故该会对于合作社放款需经过数次函件来往及数度审查，始行拨款，因之合作社向该会借款，自借款愿书发出后，必须经过相当时日，方能领到该会之借款。1930、1931两年，各合作社请求借款与该会拨款间相差之日数，一月至二月者约占50%，其在二个月以上者占24%。此种手续之费时，结果将影响借款之时效，甚为显明。各银行向农村合作社放款后，在借款手续上，延续了华洋义赈会的做法，手续非常繁琐，这对于知识水平低下的农民来说，是他们获得借款的一个障碍。

（四）放款区域和对象具有选择性

各银行的农村放款，多从安全性及赢利方面考虑，对较富之农村，各银行皆趋之若鹜，而较贫之农村，则裹足不前。如中华农业合作贷款银团的放款范围，主要集中在冀、豫、陕三省的棉花运销，1934年所组织的16个运销合作社，陕西占10个，1935年度，其放款集中于陕西棉花运销，尤其侧重于洛惠渠及渭南一带，此地乃陕西宜于植棉之区。1935年度，其在河北的放款区域，属西河棉区，以邯郸为中心而及于永年、磁县、成安等三县，此四县内所组织的棉运合作社，其分布皆在交通便利之处，如邯郸至大名之汽车公路两旁、平汉路附近、邯郸至临漳县之旧大道附近等。金城银行放款的七县中，无极、晋县、束鹿、蠡县、定县等五县皆在西河棉区域内，西河棉在天津有特别销路，具有西河水运、平汉陆运之便。又上海商业储蓄银行所组织的7个运销合作社，如陕西永乐区，因得泾惠渠灌溉之便，棉产最宜，湖南津市纯系植棉区域，棉田达12万亩，更有汉口纱厂的销路，其他如江苏东苔、江浦，浙江余姚等处，无一不是棉花产销优良之地。该行所组织的信用合作社，总数98社之中，大半皆在京沪路、沪杭路沿线，尤以南京附近为多，这恰是中国最称富庶之区。^[25]

银行的农村放款，多以农民的经济地位及抵押品为标准，佃贫农经济地位低，又无物可供抵押，银行放款，自然不能惠及此等农民，而正是此等农民需要资金最为迫切。实际上，银行为放款安全及其他利益计，其放款多为有产者如中农、富农、地主等获得，而各地所组织的合作社多受富农地痞之把持，更使一般的佃农、贫农无法得到银行贷款的实惠。

且看中国银行1934年度农村放款，如表4-4：

表4-4　中国银行1934年农村放款情形

资料来源：王益滔：《论商业银行之农村放款》，《农学月刊》2卷2期，1936年5月。

上表第一项，显然是商业放款，农户绝不可能抵押农产物至如此高额。第二、第三两项，当系农业放款，但合作社每社平均放款2086元，一合作社放款如此之巨，社员当不是贫农、佃农，而应是富农。与此相较，河北信用合作社，其借款社员每人的借款数额，平均为22.82元，江苏省平均33.32元，合计平均每社借款，前者仅440.41元，后者仅1022.92元。而小额押款每户平均125元，若所押者全系农户，则非中农以下农家所能做到。^[26]

另据对华北农产改进社1935年在河北无极、晋县、束鹿、赵县、南宫、威县、蠡县、博野8县所组织的655个棉运合作社的调查，每社员平均棉田面积为28.4亩，上述数县每农户的平均耕地面积仅20.4亩，据相关调查，河北省农户的耕地面积大概以10亩至30亩者为最多，而这些合作社员的棉田面积已近30亩，则其所有耕地总面积，必在此数以上。据调查，各社员棉田面积与耕地总亩数之比，永年平均为41.9%、磁县64.8%、邯郸27.2%、成安28.7%，四县合计为38.4%，由此可知，合作社员的经济地位，皆在河北省尤其各该数县的普通农家以上，即系比较富庶之农家。^[27]

（五）同业竞争放款

各商业银行的投资农村彼此并无统筹，竞争在所难免。各行放款大都集中于已有基础之区域，以致同一区域，有数银行同时放款，竞争更甚。同业竞争的结果，产生诸多弊害：一是养成农民的欺诈心理。各行经营政策不一，合作社请求借款被甲银行拒绝，而又被乙银行所接纳，合作社为能获得借款，必辗转于各银行之间，久之促成农民形成欺诈心理，反过来又对银行的经营产生不利影响。二是造成农民对放款的滥用。同业竞争使各银行对于合作社之组织及承认未免粗滥，贷放款项也只求其量不求其质，这使农民以为借款并非难事，于是往往将借得之款不专用于生产方面，而用于不需要的事项中。浪费之结果，使农民无力清偿债务，贷款机关自然要受呆账之损失。^[28]

农村金融的现实需求和商业银行农村放款的诸多问题，成了支持和反对商业银行农村放款的根据。但是无论支持也好、反对也罢，不能仅仅停留于现实需求和问题层面的探讨，需要从更深层次研究，尤其是需要从制度的角度进行分析，关注制度与绩效的关系。制度的功能，从根本上说，就是要使参与者的利益最大化，这就要求制度能够降低交易费用、减少不确定性、抑制机会主义行为。一项制度所要实现的利益最大化，应该是长期的，而不只是眼前的，否则这项制度就没有存在的必要。我们从制度的角度去检讨商业银行的农村放款，也许会使问题更加明晰。

商业银行向农村放款采取的主要方式是商业银行直接向合作社放款，狭义上说，这是商业金融与合作金融的结合，广义上看，这实是合作金融的一种特殊形式。我们在肯定商业银行农村放款一定作用的同时，更应该看到的是，在这样一种制度结构中，银行与合作社双方似乎都没有从中有多少受益，当时社会各界对商业银行农村放款的怀疑和不满正反映了这一点。怀疑其对农村投资的持久性，当都市资金过剩，它们会以部分游资投入农村，但一旦都市恐慌或工商业发展，必然立刻撤回资金。不满因众多商业银行各自为政、相互竞争所造成的农村金融市场纷乱复杂的局面，这样的局面中，供求双方似乎都难以获益。从银行方面看，银行放款的对象是很不健全的合作社，放款没有保障，而放款对象的分散、数额的零细使放款成本很高。从合作社方面看，因银行极注重放款的安全，规定的放款程序刻板而又繁琐，放款的申请书及各种表册众多，这使得以前从未向银行借过款的、知识水平浅薄的农民感觉银行手续苛繁；银行为了保障放款的安全甚至擅用权力干扰合作社的正常运作，使合作社成为银行的附庸；商业银行向农村放款对区域和对象的选择性不利于合作社在农村的发展；银行同业之间激烈竞争，致使一些不良合作社为获得贷款不择手段，从而培植了合作社的欺诈、投机取巧的习气。这些都非常不利于合作社的健全发展，它损害的是合作的基本精神。各国的经验，健全的合作体系是农村金融能够取得好的绩效的基础，而在中国，商业银行让商资流入农村却造成的是合作体系、合作基本精神的损害（当然，对合作精神的损害还在于政府、银行等帮助农民建立合作社时，根本不注重培植农民的合作精神）。于是，商资流入农村，本为解决农村金融枯竭的问题，其结果却造成了对农村金融基础的损害，这却是农村金融制度能否保持长期有效的根本问题。商业银行以盈利为目的，以商资救济农村时，其底线是谋求成本之可保，从商业银行的角度看，这些行为无疑是合理的，但商业银行的本性却会有背于合作的基本精神，对合作金融的发展产生了极大的消极影响，这表明商业金融嵌入合作金融是一把双刃剑，它在推动农村合作金融发展的同时，又极大地伤害了合作金融。当时社会各界对商业银行的不满以及对合作金融发展的担忧自然可以理解。

既存不满和担忧，该如何对待商资流入农村，是排斥还是继续允许流入，如果排斥，农民能从何处获得资金；如果继续允许流入，又如何避免其弊端。这实际上涉及应建立怎样的制度使农民能有效借得资金，国外的成功经验是建立系统的合作金融制度，即在合作组织充分、健全发展的基础上，建立专门的合作金融体系，其中，由合作社及其联合社担负基层的金融功能，在其上建立专与合作社交易的合作金融机构。系统合作金融制度的建立并不排斥商业银行资金，但商业银行不直接对合作社放款，其向农村的资金投放，通过向合作金融系统的中央机构提供融资实现。基于对商业银行的怀疑和不满以及国外的成功经验，建立专门的合作金融机构、形成系统的合作金融制度便成为各界共同的呼声。

那么，依靠什么力量、以什么方式建立？因对商业银行的不满，在建立合作金融机构的各种议论中，排斥商业银行一时间几乎成了压倒性的声音。既排斥了商业银行，而现有的合作组织很不健全、又极端缺乏资金不可依靠，余下的只能寄希望于政府了，确有一些地方政府有所行动。1933年4月，湖南省府会议曾通过“筹设湖南省合作银行”计划，并曾一度着手筹措基金。1935年1月，豫鄂皖赣四省农村合作委员会在赣联合举行第一次讨论会，曾建议行营通令四省筹设合作金库。^[29]但是，各地合作金融机构的筹设，受政局及人事变动的影响甚大，并因财政的捉襟见肘、筹款无着而动辄搁浅。看来，仅依靠政府、完全排斥商业银行也难以成事。因政府的捉襟见肘，建立专门的合作金融机构需要依赖商业银行的投资，同时，为免重蹈商业银行对农村直接放款的覆辙，又不能让商业银行直接参与，一种折中的方案是由政府和银行联合投资组织一专门机构，由这一机构作为主要提倡机关，负责专门合作金融机构的设立。农本局正式在这种背景下成立的，它反映了国民政府既想依赖商业金融资本，又企图尽量减少商业银行趋利性对合作金融的不利影响。