全国合作事业讨论会与合作行政的初步统一成果

合作运动快速推进的同时，问题也暴露出来。首先，地方政府对合作的认识有参差，江苏的当政者因对合作有深刻的认识，江苏的合作推进也较有成效，其他省份则不是这样。因认识的不足，而致合作行政机构变动频繁，如浙江，初有农行筹备处兼办合作行政，后筹备处撤销，合作事业划归建设厅办理，由建设厅社合作事业室主管其事，1930年10月农矿处成立，合作事业曾一度划归该处管理。1931年1月，农矿处撤销，复归建设厅接办；1932年6月，建设厅恢复合作事业室，并设置专员，主持其事。1935年2月，农业管理委员会成立，合作事业室遂并入该会，为合作事业管理处，内部组织仍照旧惯。1936年1月，农管会撤销，合作管理处仍恢复为合作事业室。1936年6月，建设厅变更组织，合作事业室改隶农业管理处。^[32]行政机构的频繁变动必然使政府对合作的指导和规划大打折扣。地方政府行为的参差还导致合作立法、合作行政的不完善。其次，合作社经营中存在着种种问题，如农民对合作缺乏真正的了解，合作社组织不健全，社会恶势力操纵控制合作社。再次，农民参加合作社的目的就是为了借钱，合作社被认为是合借社。中国是合作运动的后进国家，合作运动的发展需要政府的参与，但上述存在的问题，说明政府推行合作的方式存在偏差，需要改善，这主要在两个方面：一是完善合作行政系统，以避免地方政府行为的参差所导致的种种问题；二是改善推进合作的方式，以使合作运动在中国的发展能真正得到合作的真谛。但国民政府注意的是前者，合作行政的完善、合作立法的统一，至于后者，则根本没有关注。

自1931年始，国民政府的中央政府对推进合作运动开始有了实质性的措施，这年实业部制定了《合作运动方案》，公布了《农村合作社暂行规程》。1933年，农村复兴委员会决议每省设“合作指导委员会”，指导各县合作社。1934年，立法院通过《合作社决议案》和《合作社法》；1935年，实业部颁布《合作社法施行细则》，并成立合作司，掌管全国合作事业。

1935年，当合作运动快速发展，同时又暴露不少问题之时，需要由政府尤其是中央政府出面集合社会各方面的智慧，共同研讨，以寻求制度的完善、合作的健康发展之法。正是基于此，这年3月，全国经济委员会与农村复兴委员会、实业部共同发起在南京召开全国合作事业讨论会，聚集政府各机关、金融界及专家代表100余人，就合作制度的确立、合作法规的订定、合作人才的培养以及合作指导机关的设立等重大问题进行了广泛的讨论。大会将收到的123件议案，分类交合作制度、合作事业、合作资金、合作教育四组审议，各组拟具审查报告，提请大会讨论，分别修正通过。

此次讨论会议案所讨论的问题，值得注意者有：第一，关于合作行政制度，提出合作事业的主管属于实业部，于该部设立机关办理，同时，由实业部会同有关部会，并聘任专家组织全国合作事业委员会，隶属于行政院，负合作事业之设计、指导、推进与资金筹措之责；在各省市，由全国合作事业委员会，会同各省市政府组织各省市合作事务局，直隶于各省市主管机关，并受全国合作事业委员会指导监督，负省市内前述之责；各省市合作事务局，得派指导员分赴各县市，指导合作社及合作社联合社之组织及技术事项。第二，关于合作业务，提出应倡导信用兼营合作社、保险合作社、产销合作，特别是产销合作，认为运销合作发达，可兼收农工合作之效，盖运销合作须利用工业，以改良农产品，使农业日就工业化。第三，关于合作金融机关，认为其组织方法若由下而上，因国土广袤、民智浅薄，有缓不济急之憾；由上而下，则因中央资金有限，复苦鞭长莫及。因而主张上下同起，县以下者以合作社之股金为主体，省以上者则暂以政府出资或辅助为主体，以资提倡。第四，关于合作教育，广泛涉及合作教育原则、普通合作教育、高级合作干部人才之训练、初级合作人员之训练、合作社社员及一般民众之训练。^[33](www.xing528.com)

讨论会闭幕后，合作事业委员会、实业部合作司先后成立，中央政府开始有了合作行政与促进机关。1935年3月，实业部部长陈公博令参事厅会同各关系司，筹商修改实业部组织法，即在该部内增设一合作司，5月，立法院通过了在实业部设立合作司的议案，10月，实业部设立合作司，合作司主要负责合作社的监督、合作事业的计划、促进、指导及视察，合作资金的调节，合作人才的训练，合作事业的调查统计等事宜。8月30日，实业部任命章元善为合作司司长，章氏于11月16日到部就职，开始办公。^[34]

1935年10月，全国经济委员会设立合作事业委员会，其执掌主要是全国合作事业的技术推广事项。会内设秘书室，办理文书、会计、庶务等事项；金融股，办理合作资金，接洽合作，专款保管及合作金库，合作银行之规划等事项；技术股，办理关于合作业务指导，合作团体联络，即技术标准之拟定等事项。^[35]名义上，合作司与合作事业委员会分掌合作行政与技术推广事项，但在实践中，二者难以分开执行，因此，合作事业委员会设立不久，即奉令结束，其经营事务，统归合作司接管办理。而此前由军事委员会委员长行营所指导之豫、鄂、皖、赣、闽、甘等六省“剿匪区”内之合作事业，也于这年4月移交归实业部接管。至此，全国合作行政权都集中于实业部合作司，农村合作运动的推行有了统一的行政主管机构。但这只是初步的形式的统一，各省市的合作行政仍维持现状。

推进合作是国民政府农村政策的一个组成部分，又是其推行整个农村金融政策的起点和基础。但合作也由此变成了政府的一个政策工具，国民政府推进合作时丢掉合作社的宗旨，忽视了对农民合作意识的培养，忽视了农民的意愿和利益，不注重合作社的质量。国民政府推进合作的方式与华洋义赈会差不多，如举办各种训练班和讲习会、对合作社的考核等，但是，它只有这些形式，丢掉了华洋义赈会始终以合作社自身的独立发展为目标的灵魂。而同期指导农民组织合作社的各类银行，也有着只注重数量不注重质量的倾向。政府和银行的这种倾向，促成了合作社的数量在短期内的大量增加，但合作社最本质的东西没有了。尽管合作社的组织机构、章则完备，但形同虚设，人们几乎一致认为组织信用合作社就是为了借钱，而不是寻求社员的自助、互助、自立。信用合作社成立后，除借款外别无业务，除成立外即无会议，至于用途不当、账目不清、社务腐败，更比比皆是，如湖北的合作社信用放款，本应以各社员信用程度为放款标准，而事实上，各社放款数额大都职员高于社员；各合作社的股金，除一部分作为短期信用放款贷给社员外，大都存于司库或商店之手。^[36]当出现这些问题后，政府再施以对合作社的整顿，订定各县市指导员整理合作社办法及合作社考级规则，但这样的整顿实际收效甚微。在政府推动下的合作社数量的不断增加既构筑了农村合作金融的初步基础，又使这一制度建立在非常脆弱的基础上。