注意力分配的主要原因及信访制度发展的愿景

制度存在的原因与制度变迁的动力是两个不同的概念，前者考虑的因素是更加宏观、时间更加久远的制度基础，后者考虑的因素则是在短时期内或者某一阶段的发展动力，前者决定着后者，后者在一定程度上逐渐改变着前者。对于信访制度来说，中国传统的“清官文化”“无讼文化”、中国基本政治制度权力架构、信访制度的功能等都可以看作是信访制度存在的原因或土壤，信访制度完善的动力主要有政治动员、权利意识、法治思维、治理思维、群众路线和政府注意力的分配。注意力分配的主要原因是社会氛围的变化，包括大众关注、学者讨论和媒体报道。

信访制度的完善过程不是一蹴而就的，六大动力在每一个阶段的重要性也有所不同。政治动员既是信访制度的阶段性特征，也是信访制度完善的动力，国家将信访制度与各种政治运动紧密结合，为巩固政权起到了积极作用。现如今，政治动员的色彩几乎不存在了。权利意识与法治思维不仅是指公民权利意识的提高，也指政府依法执政的意识加强，在改革开放后成为主要动力。从政府对公民权利的保障角度看，1978年宪法恢复了1954年宪法规定的一些重要权利和自由，并对权利的实现规定了保障条款；1982年宪法则进一步建立了符合中国实际的权利体系及其保障体系，增加了基本权利的内容，并将其置于总纲之后，突出了公民的基本权利在宪法体系中的重要地位；1999年“依法治国”被写进宪法；2004年对人权的尊重与保障写进宪法。从公民依法维权的角度，不论是学者提出的“依法抗争”还是“以法抗争”都是权利意识发展的结果。权利意识不仅是现代法治国家建设的重要动力，也影响着社会其他方方面面，今后还将继续影响信访制度的完善。

图1　历年国务院政府工作报告中提到“信访”的次数

图2　《人民日报》信访主题文章历年占比

图3　研究主题为“信访”的知网指数

结合表1可知，权利意识和法治思维是形成诱致性制度变迁的关键。群众路线作为信访制度完善的动力，在新中国成立初期与政治动员一样发挥了重要作用，随着经济发展、法治进程的推进与最高决策层的重视，群众路线再次成为重要动力之一。注意力是解释信访制度完善的客观动力，从图1[44]和图2可以看出，1978年至1979年属于拨乱反正的过渡时期，国家和官方媒体对信访保持较高的关注，当时中央政府成立“信访工作小组”；1980年至《信访条例》颁布期间对信访的关注较平稳，源于此时期国家的工作重心在经济发展；1994年，在《信访条例》颁布前，国务院政府工作报告中提到信访，关于信访的学术文章开始增加，如图3所示；2005年《信访条例》的修订再次吸引了全社会的关注，通过三个图表显示，不论是国务院政府工作报告、官方媒体《人民日报》，还是学术界和媒体界都对信访制度的发展给予了较高关注，有力地推动了2005年《信访条例》修订的政策图景与政策场域的形成；2005年《信访条例》修订后，国务院政府工作报告和《人民日报》的关注趋于平稳，而学术界和媒体则对《信访条例》修订做了研究和跟踪报道，2014年前后逐渐平稳。从国家与社会关系角度看，我国属于“强国家弱社会”的模式，国家对社会有很强的控制力，同时也占用了政府大量的时间和精力，伴随着改革开放的逐步深入，社会矛盾也逐渐凸显，而基于有限理性与注意力稀缺，政府往往疲于应对各种突发事件，信访制度的完善和政府注意力的转移有密切的联系，社会突发事件或某种舆论氛围将影响政府的注意力并与权利意识、法治思维、治理思维一同主导信访制度的完善。

信访是我国独特的制度设计，集中反映了国家治理中的难题与困境，是一种体制内的、自下而上的负反馈机制，也是国家治理体系中党和政府化解社会矛盾的兜底机制。“内嵌于国家治理体系中的信访法治化”是信访制度发展的愿景。信访以及围绕信访的一系列现象都是典型的中国式问题，信访的制度基础、功能、弊端都深深根植于传统政治文化和现行行政体制，信访法治化嵌入在我国整个法治化进程中，其困境不是信访制度自身能够超越的。信访制度具有化解纠纷、行政监督与信息汇集的功能，同时信访制度与现代法治秩序之间存在一定的紧张关系。信访制度完善的核心命题和最终归宿是信访法治化，而此进程始终没有中断，以法治化目标为导向，同时回归我国治理现实，是信访制度发展的必由之路。

[1]刘振宇，中国政法大学政治与公共管理学院公共政策量化分析专业2016级博士研究生（100088）。

[2]参见刁杰成编：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第1～4页。

[3]参见吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》，载《中共党史研究》2009年第11期，第46～53页。

[4]参见李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第3～6页。

[5]参见林喆主著：《公民基本人权法律制度研究》，北京大学出版社2006年版，第182～189页。

[6]参见应星：《新中国信访制度的历史演变》，载《山东人大工作》2004年第1期，第62页。

[7]参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期，第25～47页。

[8]参见张宗林主编：《中国信访史研究》，中国民主法制出版社2012年版，第117～142页。

[9]参见唐皇凤：《回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期，第573～579页。

[10]参见丁丁：《我国政府信访制度的功能变迁研究》，载《当代社科视野》2012年第10期，第7～11页。

[11]参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期，第25～47页。

[12]参见刘刚：《信访制度的历史演进：一个功能论的视角》，载《宁夏党校学报》2011年第3期，第40～43页。

[13]参见陈柏峰：《信访制度的功能及其法治化改革》，载《中外法学》2016年第5期，第1187～1205页。

[14]参见田先红：《群众路线与我国信访制度的形成及演进》，载《云南行政学院学报》2016年第2期，第78～87页。

[15]参见刁杰成编：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第32页。

[16]参见中国信访学会编：《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第13页。

[17]参见《各地各级人民政府应更加重视人民来信来访》，载《人民日报》1953年1月19日，第1版。

[18]参见《认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶》，载《人民日报》1953年1月19日，第1版。

[19]参见《压制批评的人是人民的死敌》，载《人民日报》1953年1月23日，第1版。(www.xing528.com)

[20]参见《把处理人民来信工作向前推进一步》，载《人民日报》1953年11月2日，第1版。

[21]参见《结合整风运动，加强处理人民来信来访工作》，载《人民日报》1957年6月3日，第1版。

[22]参见《接待来访处理来信不忘阶级斗争》，载《人民日报》1968年6月20日，第1版。

[23]参见刁杰成编：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第230页。

[24]参见中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，1981年6月27日通过。

[25]参见中国信访学会编：《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第18页。

[26]参见《熊一福的死说明了什么》，载《人民日报》1979年8月25日，第3版。

[27]参见《抓紧做好上访群众的工作》，载《人民日报》1979年1月27日，第2版。

[28]参见《正确对待上访问题》，载《人民日版》1979年10月22日，第1版。

[29]参见刁杰成编：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第233页。

[30]参见《正确对待上访问题》，载《人民日版》1979年10月22日，第1版。

[31]参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强信访工作的通知》（厅字 〔1989〕41号），1989年11月19日通过。

[32]参见中国共产党第十三届中央委员会第六次全体会议《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，1990年3月12日通过。

[33]参见刁杰成编：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第282页。

[34]参见顾瑞珍、俞俭：《法制化、规范化是信访的必由之路》，载《人民日报》2005年8月3日，第4版。

[35]参见《〈信访条例〉的贯彻实施取得明显成效》，载《人民日报》2006年4月29日，第5版。

[36]参见李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第102页。

[37]参见赵凌：《国内首份信访报告获高层重视　信访实行50多年走到关口》，载《乡镇论坛》2004年第24期，第43页。

[38]参见赵凌：《国内首份信访报告获高层重视　信访实行50多年走到关口》，载《乡镇论坛》2004年第24期，第43页。

[39]参见张红、王世柱：《社会治理转型与信访法治化改革》，载《法学》2016年第9期，第34～42页。

[40]参见陈慧荣、李志超：《信访协同制度化与国家社会治理能力》，载《中国行政管理》2014年第10期，第51～55页。

[41]参见《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第897页。

[42]参见苑秀丽：《习近平对毛泽东群众路线的继承与创新》，载《理论视野》2016年1期，第26～29页。

[43]参见钱周伟：《习近平社会治理思想的主体框架——从“治理什么”到“实现怎样的治理”》，载《河南大学学报（社会科学版）》2018年4期，第1～8页。

[44]图1、图2、图3的数据分别来自“http：//www.gov.cn”“人民日报图文数据库”“知网指数”。为了避开缺失数据、便于进行比较分析，统计时间从1978年前后开始。其中图1数据统计到2019年，为了保持年度数据的整全性，图2、图3统计到2018年。