中共十八届三中全会：回归治理理性阶段

经过上一阶段信访制度的存废之争，政府与学界对信访制度的认识更加理性。权利意识与法治思维作为信访制度变迁的主要动力已成为全社会的共识，所以权利意识与法治思维仍然是主要动力，从2015年国务院“信访立法”便可得知。而新的执政话语：“治理”与“群众路线”也发挥着积极的作用。

治理理论于20世纪80年代在欧美公共管理界兴起，最初指向的是基于公共理性的多元主体通过合作解决社会问题以实现共同发展目标，实践中许多国家和地区试图通过向社会组织或私营部门开放公共权力来提高治理有效性。治理的内涵涉及民主、参与、协商、分权、合作等，相对于政府主导的单一管理，多元主体参与具有较大的灵活性，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险，具体形成了“参与式社会治理”“合作治理”“协同治理”等具体治理的理论模式。中国共产党第十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化，开始对国家治理模式、国家治理能力、社会治理等理论与实践问题进行研究和探索。虽然学界一直在提倡治理、善治等概念，政府也有意识地去推进，但其真正成为主导思想则是在2013年，并且至今仍在探索阶段。虽然现今的信访制度承担着维稳、维权的职能，但权利救济并非其主要设计目的，其原初功能就是扩大人民群众参政议政的渠道、倾听民意，防止公共权力因垄断而形成一系列贪腐问题，多元、参与、民主等基本理念构成了制度合法性证成，遗憾的是，“信访制度在现实的政治运作中承担了治理转型的代价而积重难返。”[39]，所以信访制度既是治理体系中的断裂点，同时也是改革发力点，开始由论证制度的合法性向推动制度的有效性转变，核心就是发挥信访制度在国家治理体系中的重要价值。围绕信访制度而设立的各项协同机制，在治理体系中发挥着重要作用，如群众工作部、联席会议、联动接访机制、信访大调解制度、大督查机制、召开沟通协调会或听证会以及领导接访和领导批示等。[40]同时，信访制度在社会监督、公民参与和治理负反馈等方面也能够发挥重要作用，权力监督可分为外部监督和内部监督，信访制度兼具了“以公民权利监督公共权力”（即外部监督）和“以公共权力监督公共权力”（即内部监督）的复合监督功能。从信访数据角度看，通过信访活动而形成的信访负反馈对公共政策调整和纠偏具有重要意义，是提高政策质量、凸显治理效能的重要工具，同时，信访具备直接民主制度特性，是对以代议制为主的间接民主的有益补充，是普通公民与公共权力直接联系的一项重要制度补充。(www.xing528.com)

信访制度原初设计目的是了解社情民意、沟通群众和政府关系、维护群众权益，这不仅体现了治理理念，也是中国共产党坚持群众路线的重要实践。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”[41]只是随着社会急剧变迁，社会矛盾不断凸显，信访制度功能出现了异化，制约了群众路线功能的发挥。1988年时任福建宁德地委书记的习近平就提出信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、政策宣传下基层的“四下基层”，并在福州建立了领导干部下访接待群众的制度。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视群众工作，发表了一系列关于党的群众路线教育实践的重要讲话，进一步拓宽了党的群众路线的理论内涵，提出“人民对美好生活的向往”是新的历史条件下坚持党的群众路线的价值目标和方向。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，提出把群众工作与信访制度结合在一起，“由单向度的引导转为多向度的制约”[42]是习近平总书记对群众路线的进一步发展，而信访不仅是贯彻群众路线的重要途径，也是国家治理大格局中公众参与互动的桥梁和纽带，“人民立场是社会治理的价值依归”[43]，此时群众路线的实践带有更多的法治理念和技术理性色彩，符合现代公民对权利和利益的要求，至此群众路线与“权利意识”“法治思维”以及“治理理念”形成“合流”，共同推动着信访制度的变迁与完善。