1995年《信访条例》至2013年：完整时间线与相关成果

此阶段信访制度变迁的动力主要来源于权利意识和法治思维，注意力凝聚时的强大动力推动着信访制度的完善。注意力起源于心理学，西蒙（Hebert A.Simon）最早将其引入政治学和管理学，他认为决策过程中最关键的缺乏因素不是信息而是注意力，我们有计划地或意外注意到的东西，是决策的重要决定因素。注意力的配置方式决定着决策产生的方式，配置的关键是决策者对决策情境的主观感知，政府决策实际上是一个注意力选择和分配的过程。常规决策情境下，决策者对问题进行选择，然后依据问题的资源要求和自身实际给予差异化的注意力分配，非常规情境下，注意力会瞬时集中到某个突出问题上导致政策出现大量偏移。信访洪峰与社会普遍关注催发了注意力的凝聚，为信访制度变迁打开了“窗口”。

《信访条例》的修订是信访制度完善的重要部分。2004年下半年，中央授意国家信访局对1995年制定的《信访条例》提供修改意见，2005年1月10日新的《信访条例》由国务院总理签署并颁布。新的《信访条例》在以下几个方面有所改进：首先，信访工作程序更加明确，包括受理、处理、复查、复核等步骤都规定了相应的办理时效；其次，信访机构的权力得到扩大，在监督权的基础上突出了督办职能；再次，创新了一系列工作方式，比如信访听证制度、法律援助制度等；最后，强调了对信访人权利的保障。《人民日报》报道对新修订的《信访条例》给予了正面的评价。新修订的《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权，便于信访案件的监督和相关部门的及时办理。避免少数人在上访时采取过激方式，建立并维护正常的信访秩序，是畅通信访渠道和保障信访群众合法权益的必然要求。[34]认真贯彻实施新修订的《信访条例》取得了明显成效，整个信访工作形势向好的方面发展，信访总量持续攀升的势头得到有效遏制，呈现出三个下降一个好转，即信访总量下降、集体上访下降、初信初访下降、信访秩序好转的良好态势。[35]

信访洪峰与学界讨论推动了这一阶段的制度完善。首先，新一轮信访高峰的出现。到2005年《信访条例》修订，改革开放的深度和广度都达到了新的高度，尤其是在加入WTO以后，“在经济飞速发展和综合实力不断提升的同时，国家面临的各种问题也非常严峻和棘手，这些社会矛盾不断通过各种渠道发泄和表现出来，其中之一就是信访。”[36]2004年8月，中央恢复了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，主要目的是针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议；组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件。进京上访来势更为凶猛，“据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％。另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。”[37]2003年7月份以来出现的信访高潮是机关里的人多年未见的，与此同时，信访制度解决问题的效果也遭到质疑，“实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5％的是为了‘让中央知道情况’；88.5％是为了‘给地方政府施加压力’。”[38]其次，学者对信访制度的未来给予了充分的讨论。关于信访制度改革的方向大体分为三种。第一，强化信访部门的行政权力，尤其是督办权，强化其协调职能部门的权力；第二，建议出台《信访法》，效仿法院两审终审制确定两访终访制，将其纳入法制化轨道；第三，弱化或撤销信访部门权力。媒体对学者们的讨论进行了跟踪报道，第一时间将信访制度可能的走向公之于众，全社会对《信访条例》的修订达成了基本的共识。(www.xing528.com)

这一阶段及未来十几年里，信访制度面临的最大问题是信访与法治的冲突，部分学者主张弱化或撤销信访部门权力，很大程度上是因为其有悖于现代法治国家的建设。虽然笔者认为信访制度在化解社会纠纷方面不利于法治政府与法治社会的建设，但不可操之过急地将其取消。这一阶段的发展恰好为下一个阶段埋下伏笔。