1995年《信访条例》制定：第三次全国信访工作会议成果

此阶段政治动员色彩基本消失，信访制度变迁的动力主要来源于权利意识和法治思维，开始由强制性制度变迁向诱致性制度变迁过渡。新制度经济学中的诱致性制度变迁指向的是一种由不均衡引致的获利机会，可以引申为行为主体自发的、自下而上的推进制度变迁，而强制性制度变迁则是国家通过政策法令自上而下贯彻实施。信访制度变迁由“政治化推动”到“法治化拉动”就是由“国家主导”向“社会自发”过渡的过程，其中的核心要素就是整个社会权利意识和法治思维的增强。

20世纪80年代改革开放以来，党的工作重心发生了根本性转移，旧的矛盾消失而新的矛盾却在不断产生和积累。在经历了几十年动荡不安之后，无论是对执政党还是对公民而言，维护社会的安定团结越来越重要，一度成为国家的核心利益，信访制度的功能也发生了根本性变化。1989年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于进一步加强信访工作的通知》，该文件指出首先是做好稳定工作，维护安定团结，其次要充分尊重和发挥群众的监督作用，协助党和政府加强廉政建设，再次是重视群众的积极意见，最后是要按照国家法律、有关规定和党的政策，转请有关职能部门妥善处理群众来信来访反映的实际问题。[31]1990年3月12日中共中央十三届六中全会上通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》。“各级党组织要十分重视群众来信来访……严禁压置不理、层层照转、互相推诿、不了了之。”[32]这两份文件强调了在政治动员时期信访工作的重要作用——密切联系群众，对调节社会矛盾起到了重要的作用。而这一时期信访制度完善最重要的标志是《信访条例》的颁布。《信访条例》在以下几点实现了突破：首先确立了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的基本办理机制；其次，在规范信访人行为方面，提出集体上访必须推举代表，且代表不得超过五人并逐级上访；最后，开始规范信访办理程序，如30日办理和复查期限。《信访条例》的颁布使信访活动和信访工作有法可依，表明信访制度的建设已初步纳入法制化的轨道，成为我国行政法制体系中的一个重要组成部分。

市场经济与公民权利意识增强推动了信访法制化进程。首先，“市场经济是法治经济”的说法基本上得到普遍认同，倡导用法治思维和法律手段解决市场经济发展中的问题，推动市场经济在法治的轨道上健康有序地发展。随着我国改革开放的推进，市场经济体制不断完善，各种制度与政策规定都逐步走向立法阶段。其次，公民权利意识的增强使信访制度法制化进程加快。20世纪90年代之前，党的政策在国家治理中发挥着根本性的规范作用，而在90年代之后，随着民主法制观念的增强和普及，信访制度也面临着一个如何依法进行信访和如何依法办理信访的问题。(www.xing528.com)

从1963年第一个信访条例草案的制定至1995年10月28日时任国务院总理李鹏签发国务院令正式颁布我国第一部《信访条例》，历时30多年。“这中间经历了三个阶段：第一阶段1963年至1981年是准备阶段，草稿经过了十多个省信访部门同志的讨论；第二个阶段努力的结晶是1982年的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》；第三个阶段有些省、市、县通过当地人大制定地方性的法规，称信访规定或信访办法。”[33]新中国成立以来至第三次全国信访会议的召开是信访制度变迁的前两个阶段，这两个阶段的发展为《信访条例》的颁布奠定了基础。首先，出现了多次信访高峰，政府应对集体访、重复访的经验逐步提升。其次，信访工作的基本精神、原则、方法大体确定，中央到地方各级信访机构也都成立并得到完善。最后，通过前两个阶段公布的文件与官方媒体的观点，可见中央处理信访的基本思想与要求已形成。