新中国成立初期至第二次全国信访工作会议

政治动员既是这一时期信访制度运行的特征，也是信访制度建立和完善的主要动因，此时公民权利意识和法治思维还非常薄弱，出于政治动员目的的政府对信访的关注度较高，同时党和国家对群众路线的贯彻主导着对信访工作的重视。

该阶段的特征可从政治领袖的关注和官方媒体的报道中发现。首先，政治领袖的关注。毛泽东的“五月批示”起到了关键性作用，他提到“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求……”，[15]这个批示将信访工作提升到贯彻党的群众路线的高度，也为后期信访在反对官僚主义中发挥重要作用埋下了伏笔。在“五月批示”后不久，1951年6月7日，政务院颁布了《中央人民政府政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，从1951年到1954年，从中央到地方的信访机构纷纷成立，期间毛泽东还对《关于北京各中央机关接见群众工作问题向中央的报告》作了批示，为处理群众信访问题提出了五条原则，即“群众的正当要求应当负责解决；凡不能解决的问题应耐心解释；中央专管部门已经解决了的问题，如无原则错误，一般应当维持原议；对无理取闹者应分别处理；对来京上访人的招待、路费等问题应有统一处理原则。”[16]这五条批示成为当时信访工作的准则。1957年，毛泽东发表了著名的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的文章，中央书记处根据这篇文章的精神对集体访增多的形势进行了研究。新中国第一次全国信访工作会议就是在此背景下召开的，会议结合毛泽东的文章重点讨论了对信访工作的认识问题。

其次，官方媒体宣传。第一，信访与反对官僚主义。1953年1月19日，《人民日报》发表题为《各地各级人民政府应更加重视人民来信来访》的文章，文章对信访在“三反”“五反”中的运用给予了肯定。[17]在当日同一期，《人民日报》发表了社论《认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶》，鼓励群众用写信的方式来反对党和政府中出现的官僚主义。[18]对于少数干部对揭发其错误的信访人进行打击报复的现象，《人民日报》也专门发表了社论《压制批评的人是党的死敌》，号召共产党要接受批评并积极展开自我批评。[19]1953年11月2日《人民日报》再次就通过信访反对官僚主义的问题，发表了题为《把处理人民来信工作向前推进一步》的社论，“由于人民群众的批评和建议受到了重视，产生了实际的效果，各地人民群众的来信来访日渐增加……”[20]这些新的情况表明人民群众对党和政府的信任日渐增长。第二，信访与整风运动。第一次全国信访工作会议闭幕后，《人民日报》发表了社论，提出“切实加强处理人民来信来访工作，并且经过处理人民来信来访工作，推动机关整风运动前进”[21]，社论提出将信访活动和整风运动有机结合起来，通过信访来推动整风运动的进行。第三，信访与阶级斗争。《人民日报》发表文章《接待来访处理来信不忘阶级斗争》，提出将信访工作与阶级斗争相结合的两种做法，“一是和来访群众一起学习毛主席关于阶级斗争的最高指示，针对来访群众提出的问题，启发和帮助来访群众……二是不拘形式地和来访群众一起批判中国赫鲁晓夫，肃清流毒，一起忆苦思甜，一起颂扬毛主席的丰功伟绩……”[22]，文章的目的是帮助来访群众深刻领会毛主席的指示，提高来访群众阶级斗争和路线斗争觉悟，并要求接待室的工作人员在接待来访群众的同时积极开展阶级教育。(www.xing528.com)

该特征的形成有其深刻的政治历史背景。从党和国家的角度分析，首先，继承了新中国成立前密切联系群众的优良传统，在政治领袖的批示中可以得到印证。其次，巩固政权的需要，不论是在“三反”“五反”还是在“阶级斗争”中，信访都发挥了积极的作用。最后，政治宣传的需要，在与群众的信件往来和接待群众来访中宣传了党和国家的方针政策。在通讯不发达的时代，信访成为政治宣传有力的工具。从客观角度分析，首先，社会自主性较差，维持着典型的“大政府小社会”的结构。其次，国家管理工作较为简单，有时间和精力处理群众的来信来访。最后，社会矛盾和冲突较少，群众来信来访中的需求容易得到调解和满足。这三个原因从客观上使政府在信访活动中处于主动地位，信访制度在政治动员和群众路线中得到了完善和发展。

在政治动员型的信访中，政治运动、政治领袖的关注、官方媒体的宣传主导了信访制度的发展，整体的信访形势是稳定的。政治动员型的信访在当时起到了积极的作用，首先，发扬了密切联系群众的优良传统，使新生政权的合法性得到进一步的巩固。其次，在反对官僚主义中实现对党员干部的有效约束，有利于中央政府对地方官员的监督。正是由于政治动员的需要，各级政府对信访制度的关注度较高，形成了以下一些基本的工作经验，第一，领导的关注是做好信访工作的首要保证，设立专门的机构、指定专人负责处理人民的来信接待人民来访；第二，形成了分级负责、归口办理的原则；第三，建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等制度。这些工作经验以及一系列的“文件”“规定”“决定”使信访制度有了基本的雏形，为日后的完善与《信访条例》的颁布奠定了重要基础。