文献回顾与研究视角的重要成果

1949年8月中央书记处政治秘书室成立，职责之一便是处理人民来信来访。至今，信访在中国已经形成了一套从中央到地方的庞大而复杂的制度体系。信访制度的创建以及其后的发展完善，既体现了制度变迁的一般性特征，同时又包含着自身特殊的规律和特点。本文在梳理新中国成立以来信访制度变迁的基础上，重在发现隐藏于制度变迁背后的原因。

关于新中国成立以来信访制度的变迁阶段，有以下两类观点。第一类代表性观点，论述最详细的当属刁杰成，从他的论述可以了解到，新中国信访工作的初创1949年至1951年6月、信访工作的初步完善1951年7月至1954年12月、总结提高形成制度1955年1月至1957年6月、信访工作的发展1957年7月至1961年2月、信访工作活跃时期1961年3月至1966年5月、“十年动乱”和拨乱反正初期的信访工作1966年6月至1978年12月、全党动员处理“三案”1979年1月至1982年2月、开创信访工作新局面的尝试1982年3月至1995年12月。[2]与刁杰成观点类似的有吴超[3]、李宏勃[4]和林喆。[5]第二类代表性观点，应星认为新中国成立以来信访制度可分为以下几个阶段：大众动员型信访1951年6月至1979年1月、拨乱反正型信访1979年1月至1982年2月、安定团结型信访1982年至今。[6]观点相近的学者有冯仕政[7]、张宗林[8]。学界对信访制度发展阶段的认识在1978年以前差异较大，在1978年之后差异较小，前一类代表性观点对1978年之前信访制度的发展阶段作了详细的阶段划分，后一类则将1978年之前的历史看作一个阶段。笔者更倾向于第二种观点，将1978年之前的信访进行详细划分可能是参照了新中国的政治发展历史，但没有体现出信访制度自身的特点。1978年前的信访属于政治动员型，从制度变迁的角度，1978年之前基本上属于探索阶段。

学者对信访制度变迁动力的理解也不尽相同。第一，功能变迁视角，制度功能的变迁是制度变迁的重要方面，虽不能直接体现变迁的动力，但可以为分析变迁动力提供某些关键性线索。如政治缓冲功能与政治控制功能，[9]政治、经济、司法、文化环境四个方面的功能，[10]社会动员与冲突化解功能[11]，沟通民众、监控官僚，平冤纠错、稳定制度，法权博弈、利益表达功能等。[12]制度存在并加以完善的基础是制度的功能及价值，如果信访制度不仅没有任何功能而且影响了我国法治建设，则根本没有完善的必要，但这些线索没有深入到变迁动力的内核。第二，人权、法治角度。人权理念指导了信访制度的改革方向，信访法治化应是信访行为模式和信访工作机制的法治化。[13]笔者选用的“权利意识”这一概念与法治化有密切关系，公民民主意识的提高将促进法治化的进程。法治化既可以理解为信访制度变迁的方向，也可以理解为信访制度完善的动力。第三，群众路线。群众路线在信访制度的变迁中发挥了巨大的作用。[14]人权理念和群众路线为本研究提供了基础。

进一步考虑制度变迁动力的分析框架并结合信访制度的复杂性与特殊性，笔者认为，第一，区分内在/外在，关注的是制度变迁的动力来源，是一个相对的概念。一般而言，谈到内在动力时会出现变革主体，主体对变迁有着决定性作用，主体的或者主体内部的结构往往体现为内在动力，而将主体以外的视为外部动力。但学界对这个的划分往往比较模糊，习惯性地把环境的、国外的因素直接当作外部动力。新制度主义提供了一个解释制度变迁非常有价值的视角，但强制性与诱致性的划分也属于动力来源划分的抽象总结。第二，基础动力、根本动力、直接动力的划分本质上与制度变革的主体结构和环境因素有关。越靠近根本动力、实质动力的越可能被划分为内部动力，相反则是外部动力。结合以上的分析，如果按照内在/外在、基础/根本/直接等框架划分并不能实现对信访制度变迁动力的真实描述，这不仅源于信访制度在我国地位特殊，更是由于国家作为制度变迁的行动主体发挥了重要作用，其在关键时间节点的行动和对关键事件发展方向的主导构成了信访制度变迁的基础。

表1　信访制度变迁阶段、变迁类型及动力(www.xing528.com)

表2　信访制度变迁动力及要素

续表

鉴于对信访制度的观察和了解，笔者认为新中国成立以来信访制度变迁的动力与制度功能、时代特征与主流话语体系等紧密相关，所以将时间因素引入到动力分析中，采用一种“阶段动力演变分析”的方法，不同阶段对应着不同的动力，同一动力可能随着阶段的不同从而强度不同，甚至会消失，而随着制度功能、时代特征与主流话语的变化，也会有一些新的动力出现。如表1所示，信访制度变迁的动力在三个阶段和五个时期中各不相同，并引入强制性/诱致性的二维分类。如表2所示，六大动力分别在来源、强度、作用点与持续时间上各有不同，其中动力来源侧重于国家主导或社会自发，国家主导则动力来源为“主体”，社会自发则源于“环境”。动力的强度随时间发生强弱变化，动力的作用点指向制度或体制的缺陷，而持续时间表明该动力发挥作用的时长。