法规弥补法律缺位

首先，要通过行政法规明确股权众筹的合法性，将股权众筹的发展推向台前。结合前述《证券法（草案三）》的经验积累，对股权众筹的立法选择，同样可以采取网络众筹发行豁免以及小额发行豁免平行推进的方式，打破股权众筹等于线上众筹的定式，在允许持有牌照的互联网众筹平台进行小额公开发行的同时，豁免本具有从业资格的证券公司进行的小额证券发行，对相应的发行予以备案。该种规制模式也与新《证券法》下放证券发行审核权、全面推行发行注册制改革的整体趋势相统一，可操作性强。直至目前，规制股权众筹实践的法律文件仅有《关于促进互联网金融健康发展的指导意见（银发 〔2015〕221号）》（以下简称《互金指导意见》）、《专项通知》等位阶较低的部门规章，且不同时段的法律文件之间互有冲突。没有稳定的法律预期，股权众筹之参与者会深陷随时功亏一篑的恐慌，对新兴业态的发展十分不利，在《证券法》的授权下，行政法规对股权众筹的认可能够为其提供相对稳定且有力度的合法性依据。在具体运行规则尚需摸索的情况下，法规可以将股权众筹实践的具体规则制定权转授予部门规章。

其次，要扩大“证券”之定义。对投资性权益众筹的规制，现实可行的方案是扩大对“证券”的定义，将投资性权益众筹纳入证券法体系统一调整，如此一来，《证券法》之“向不特定公众发行证券”即为公开发行的定义也当然地适用于有限公司和合伙企业。可行的方法是行政法规在明确股权众筹之合法性的同时，依据现行《证券法》第2条的授权，对“证券”的内涵做扩张解释。证券之定义的扩张模式可以借鉴日本《金融商品交易法》对证券的兜底定义，结合美国联邦最高法院在豪易案中对证券定义的思路，认定“可均分且可转让或者交易的凭证或者投资性合同”为证券的一种，[43]并明确该类证券的发行和交易规则适用证券法之规定。(www.xing528.com)

最后，要明确股权众筹平台的性质为中介机构。从各国立法经验来看，将股权众筹平台与传统的证券经纪商区分开来是通行做法。股权众筹平台不存在证券的承销业务，因此应当将众筹平台与传统证券公司区分开来，同时出于普惠金融特性，众筹平台的设立应享有低于证券公司的准入门槛。股权众筹平台虽然为小额的证券发行和交易提供了基于互联网的场所，但其作用局限于对投融资信息的匹配，与交易所的集中竞价体系有着本质区别，因此也不能将股权众筹平台归类为交易所的一种。信息中介是股权众筹平台的主要功能，既然有别于传统的证券经营机构，股权众筹的定位就应当被限定在中介机构的范畴，赋予其更多的职能会导致主体不清，从而引发运营和监管的混乱。法规可将“网络交易平台”列为合法的金融中介服务机构，其设立需经证券监督管理机构和有关部门的批准，同时明确网络交易平台的职能是信息中介，如果平台从事信息中介之外的业务，如投资咨询，则需要满足相应条件并另行获取批准。