建立救助成本分摊制度

风险自负、损失分担是救助性重组制度遏制道德风险的内在要求。商业银行具有一定社会公共属性，破产救助成本应当由利益相关者合理分担。建立救助成本分担制度，既可以减少纳税人损失，又可以避免政府救助产生的道德风险，同时能够增强利益相关者的市场风险意识，提高市场监督约束的有效性。救助性重组过程中的资金来源一直是区分公共救助和私力救助的重要标准，也是判断道德风险来源的重要依据。金融稳定理事会曾呼吁不得让纳税人承担任何损失，即使问题银行“太大而不能倒”。明确救助资金的资金来源、使用目标、投放对象、投放条件和回收制度是设计救助性重组的关键环节。

救助性重组的资金通常通过存款保险、临时性融资和保证等方式获得。此外，很多国家还专门建立了事前救助基金制度，处置资金来源包括存款保险制度和特定的行业处置基金。其中，存款保险基金通常只覆盖存款赔付或账户转让，一些国家允许在特定条件下由存款保险提供处置资金，如美国、英国等。而此时存款保险资金的运用也要以“最低成本”为原则，即出资成本不得高于支付存款保险赔偿金的总成本。我国《存款保险条例》第18条同样规定了存款保险基金可以通过为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持的方式，参与商业银行的救助性重组，并要遵循成本最小化原则。[50]但是存款保险基金的主要功能依然是偿付存款，而且难以遏制被救助银行的道德风险。笔者认为，可以借鉴证券投资者保护基金的做法，由各家商业银行出资共同组建行业处置基金，承担维护金融市场稳定的职责。在救助性重组过程中，由其承担一定支持并购重组、设立架桥银行或直接注资的职责，不仅可以弥补存款保险基金的不足，而且可以加强行业自律和市场监督。相比存款保险制度，行业监督比存款人监督更为有效，更能提高市场约束的有效性。同样，为避免行业互助的道德风险，要严格规定资金的使用条件和使用原则。(www.xing528.com)

除了行业救助资金外，商业银行自身、商业银行的股东、债权人及管理层均应通过特定的制度安排参与救助性重组，共担救助成本，从而在整体上全方位控制道德风险。应该注意的是，建立救助性重组成本分担机制，既要考虑利益相关者的承受能力，又要兼顾投资者对我国银行业稳健发展的信心。安全性是我国商业银行经营的首要目标，让股东和债权人过度承担破产损失会打击投资银行业的信心，不利于商业银行长期稳定发展。为推进商业银行有效破产处置，笔者认为，目前我国立法应当建立以下成本分担制度：一是要求商业银行尤其是系统性重要银行必须建立恢复与处置计划，使破产风险处置工作前移；二是要求商业银行控股股东或实际控制人承担一定比例的补充出资义务，参与政府救助，强化控股股东或实际控制人的社会责任意识，避免道德风险；三是有限使用自救安排，通过强制实施一定的比例债务减记或债转股，要求大额债权人分担救助成本。储蓄存款人缺乏风险评估能力，无法有效监督商业银行的经营行为，不宜分担救助成本。而且，存款在由存款保险基金偿付后相应的债权已由存款保险机构代位行使，为了激励存款保险机构加强对商业银行的日常监管，可以要求其分担一定的救助成本，削减部分债权；四是发生系统性风险时，允许政府运用公共资金协助救助，但是为了避免道德风险，应当实行有偿使用，并要求被救助银行提供相应抵押担保。