确立救助性重组和破产清算混合立法模式

一般而言，各国银行破产立法体例可以概括为普通银行破产立法体例和专门银行破产立法体例两类。普通银行破产立法体例是指国家不就银行破产问题进行专门立法，而是适用国内普通破产法。但是采用这种体例的绝大多数国家会在银行法当中就商业银行的破产问题制定若干特殊规则，以此解决银行破产的特殊性问题。英国、法国、德国、澳大利亚、日本、新加坡等国均采用此种体例。但是由于商业银行本身的特殊性、公共性以及银行破产问题的系统性、复杂性等特点，特别是受次贷危机的影响，这些国家逐渐倾向在普通破产法基础上，特别规定银行破产的模式。以英国为例，英国1989年《银行（行政程序）法令》规定银行破产应适用1986年《破产法》（该法适用于普通工商企业）。而《2009年银行法》作为英国后危机时代金融监管改革立法的重要成果之一，却突破了普通银行破产立法体例。目前英国调整了由法院主导的司法破产模式，形成了以1986年《破产法》为一般法，以《2009年银行法》和《银行破产规则》为特别法的专门银行破产法立法体例，并表现出在保留了传统“司法破产”模式基础上顾全银行破产特殊性、提高行政参与度的制度特征。[47]此外，德国也在破产法外颁布了“银行重组法”，该法由《信贷机构重组和有序处置法案》《建立信贷机构重组基金法案》以及《延长公司法规定下公司管理层责任限制期限的法案》组成，旨在不危害金融系统稳定性的前提下有效处置陷入困境的系统重要银行。可见，普通银行破产立法体例已经越来越强调在破产法整体框架下对商业银行破产及重组问题进行特别规制，使二者呈现出一般法和特别法之关系。

专门银行破产立法体例是指普通破产法并不适用银行破产问题，因此制定专门的银行破产法律制度。美国是专门银行破产立法体例的代表。美国银行破产问题以1950年颁布的《联邦存款保险法》为基础，经过半个多世纪的发展，形成了典型的行政处置结构。2010年，美国颁布了《多德-弗兰克法案》，在原有基础上赋予联邦存款保险公司更强大的处置权，加强了对金融行业的全面监管和处置能力。《联邦存款保险法》和《多德-弗兰克法案》肯定了联邦存款保险公司在银行破产问题上广泛的处置裁量空间和行政主导角色，实现了日常监管、存款保险、风险处置与破产清算三大职能为一体的框架。值得注意的是，三项职能彼此独立，又能有效合作，这是达到快速有序处置的关键。

笔者认为，在我国破产法框架下确立“救助性重组”+“破产清算”的混合立法模式比较符合我国的实际情况。根据监管机构与司法机关的职能优势，重新划分商业银行破产处置职责，由监管机构负责接管和救助性重组的处置工作，由司法机关负责破产清算程序。其中商业银行的破产清算程序与普通企业的破产清算程序基本相同，可以纳入《企业破产法》进行调整，而重组程序则纳入银行监管法调整，由特别法予以规定。在此进路下，需要完善《企业破产法》第134条之规定[48]，在破产程序内剥离重整仅保留破产清算。(www.xing528.com)

在我国确立商业银行破产的混合性立法模式有较强的优越性：一是有利于保持商业银行破产处置程序的完整性，既可以实现从接管到重组再到破产清算的完整链条，又可以避免救助性重组制度与破产法中的司法重整形成程序重叠，节约破产成本；二是可以避免与上位法的冲突，将救助性重组制度纳入银行监管类法律进行特别调整有利于保持与破产法在法律体系上的体系性，可以按照“特别法优先于一般法”的法律适用规则避免法律适用上的冲突；三是有利于发挥监管机构和法院各自的职能优势，避免职权冲突，提高问题银行处置的有效性和权威性。