食品安全风险评估中负面信息披露程序规范的重要性

食品安全风险评估中的负面信息披露具有很浓厚的裁量色彩，给予了行政机关相当大的裁量空间，为了保证行政机关正当行使裁量权，无歧视、无偏颇地进行信息披露，应当建构严格的程序规定，明确食品安全监管机关披露负面信息的时机，并辅以听证、提前通知等程序制度来建构负面信息披露的程序规范。

1.建构意义

负面信息披露一直是带有较大行政裁量空间的规制手段，在美国的制度实践中，负面信息披露这种规制工具，具有效率高和成本低的特征，法院也经常不受理相关的司法审查请求，更缺乏其他有效的法律控制。[10]而且法院对于行政裁量的审查，往往很难深入裁量行为的实体内容中去，毕竟法院对于行政行为的审查依然主要是从“合法性”出发的。不仅如此，负面信息披露行为往往还被认为并不构成一个“最终决定”，是一个尚未成熟的行政行为，因此本着“司法克制”的原则，法院也不能轻易介入一个尚未成型的行政行为中去。基于负面信息披露的裁量性质和被普遍认为是“阶段行为”以及因此带来的司法对于披露内容进行审查的难度，我们需要构建严格的公布程序，在行政程序上规范负面信息披露行为。

2.路径探索

行政程序的价值追求在于公正和效率[11]。公正原则要求利用程序实现对相对人的合理对待，避免不合理的差别对待；效率原则要求行政程序的设定要有利于提高行政效率，实现行政的便捷化。负面信息披露的“规制工具”属性决定了在构建其程序时，除了考虑公正和效率，还应当考虑如何实现规制目的，提高规制效能。

结合行政程序的基本价值、负面信息披露的工具价值，从我国食品安全风险评估的实际出发，并结合域外的相关制度，笔者认为，首先应当明确食品安全监管机关进行负面信息披露的时间，其次应当构建包括听证、提前通知等在内的多举措、多路径的行政程序制度，以促进负面信息披露效能的发挥。

（1）规范负面信息披露的时间点。食品安全监管机关可能会滥用裁量权进行负面信息披露，也可能在负面信息披露中掺杂主观目的，比如利用负面信息披露来向相关的主体施压；同时，负面信息披露可能会引发“媒体审判”，使相关主体遭受大众的非议。以上两种情况导致的一个严重后果就是负面信息所针对的主体往往难以得到真正公正的裁判，正如雅培实验室案中联邦地区法院所秉持的观点。而在雅培实验室案中受到很大非议的美国联邦食品药品管理局在后续的制度建设当中也曾尝试对负面信息披露的时间点进行自我规范，在该机关起草的有关负面信息披露的规则草案中，明确提到“要避免在诉前或者诉中进行负面信息披露”；[12]在执法调查中，为了尽可能保证相关主体受到公正对待，该机关秉持“原则上不对调查行为进行负面信息披露，除非局长认为有明显的公共利益需求”。[13]

美国联邦食品药品管理局的自我规范给我国正在构建的负面信息披露制度提供了参考，虽然在雅培实验室案中，联邦巡回法院推翻了下级法院的判决，但是也明确表示“信息披露的时机不当”“具有高度煽动性”。[14]以此为鉴，虽然我国在食品安全风险评估领域建立了负面信息披露制度，但是相关的规定比较简单，对于负面信息披露的时间点的规范仍属空白，在行政机关可以大量调动媒体资源的现实下，一旦行政机关在行政程序或者司法程序进行中，出于不当目的、针对程序中的行政相对人进行具有煽动性的负面信息披露，会给相关的裁决机关和行政相对人造成空前强大的压力，对形成公平、公正的裁决（无论是行政裁决还是司法裁判）都是十分不利的，因此，笔者建议在食品安全风险评估中的负面信息披露制度中，增加对于披露时间点的规定，除非面临重大的公共风险，否则不应允许行政机关公布正在调查中的负面信息或者在诉前、诉中这样的不当时机公布负面信息。(www.xing528.com)

（2）提前通知制度。负面信息披露中的“披露”，指的是针对公众的信息公布，因为负面信息披露中的违法（负面）信息，在预警公共风险、维护公众生命健康、保障公众知情权层面有重要的作用，所以原则上，行政机关在掌握相关的负面信息之后，应当在符合相关规定的情况下对公众进行披露，而不能率先披露给涉事的主体。但从另一个角度来说，我们也要保障被披露信息的主体拥有相关的程序权利，比如陈述、申辩，为了能让涉事的主体有足够的时间和可能去准备相关的资料，行政机关也不能过分突然进行有针对性的信息披露，这就需要我们设计相关制度，来平衡公众知情权和涉事主体的相关权利，故在负面信息披露的程序中，笔者建议引入“提前通知”制度。

提前通知制度是美国食品药品监管部门在进行负面信息披露改革中提到的制度，具体内容是在负面信息进行公布之前，向特定的个人或者公司发出通知，这种通知并不是对不利信息的具体内容的提前告知，而是仅仅对“要进行负面信息披露”这一事实进行通知。该制度的实行一方面有利于当事人与规制机关进行合理沟通，另一方面也有利于当事人及时对媒体以及公众进行相关的回应。但提前通知也是有例外情形的，如果是涉及一个系列的产品或者某个行业的大部分从业者，并且进行提前通知不切实际或者成本很高，那么就可以绕过提前通知的程序而径行披露负面信息。[15]

结合美国的经验和我国的实际情况，笔者认为，我国可以参照美国食品药品监督管理局的改革方案，在我国食品安全风险评估的负面信息披露制度的程序建构中，引入提前通知制度，给被披露信息所针对的主体提供准备和应当的时机，但是食品安全监管机关不能将具体要披露的信息通知给相关主体；在进行通知之后，食品安全监管机关只能与涉事主体进行初步的接洽，而不能接收涉事主体的相关材料，也不能给予涉事主体立即进行陈述申辩的机会，因为这些都应该是后续正式的听证程序中应公开进行的，换句话说，除非涉及商业秘密、个人隐私或者国家安全等不适宜公开的因素，否则，涉事主体的陈述、申辩也是应向公众公开的，所以提前通知阶段不适合就具体披露的内容进行交换和讨论，而应只通知涉事主体“要将食品安全风险中掌握的相关负面信息进行披露”这一事实。

（3）听证制度。负面信息披露主要针对市场主体的违法行为以及重大公共风险的防控和治理，很明显会涉及重大的公共利益，对相关当事人的影响也同样巨大，甚至会带来“毁灭性”的破坏，因此应当在行政程序中引入正式听证制度。以食品安全为例，食品安全风险报告或者针对某一主体的违法信息披露往往会涉及多方主体，主要包括行政机关、消费者、检测机构、受不利影响的生产者，掺杂着多方的利益，自然要在程序上保证多方主体的参与度，以此在最大程度上保证实体结果的准确和公正。因此，作为行政程序中最为核心的听证制度，应当被引入到负面信息披露中来。

笔者认为，食品安全风险评估中负面信息披露的听证应当由依申请听证和依职权听证两种方式组成。依申请听证赋予负面信息所针对的主体以申请听证的权利，而依职权听证则是在涉及重大公共利益的时候，食品安全监管机关主动依职权组织听证。仍然以食品安全负面信息披露为例，在正式进行负面信息披露之前，食品安全监管机关应当依职权组织上述四方[16]的代表进行正式听证，在听证会上应当让各方针对检验程序、检验方法、检验结果、风险的大小等进行充分辩论，听取各方理由，特别是受不利影响者的理由，因为遵循“自然正义”原则，作出不利决定时应当允许不利决定的对象陈述申辩。在充分辩论质证的基础上，听证机关形成最终的听证案卷，行政机关依据听证案卷来决定是否进行负面信息披露以及披露的具体内容。同时，也要确保听证进行过程中可能影响听证公正进行的信息不得公布，以最大程度上确保听证的公正。

（4）分级制度。负面信息披露是应对公共风险的规制工具，公共风险的一个重要特征是其具有紧迫性，一旦风险处置不当，会引发一定范围内的公共安全事件。但是，不同程度的公共风险结合其他相关因素，引发的公共安全事件的规模、扩散力等也是不同的，换言之，公共风险本身还具有等级性，即不同情况带来的公共风险的紧迫性和负面影响程度是不同的。不同等级的公共风险能够影响的群体和需要的风险控制能力是不同的，因此，行政机关在进行负面信息披露时，应当首先对相关负面信息的紧迫或危险程度以及破坏能力进行科学分析，针对科学分析得出的有关不同结果，负面信息所带来的危害程度的不同划分不同的等级，建立对应的负面信息分级制度（类似地质灾害中不同等级的预警）。

根据《食品安全法》的相关规定，我国食品安全领域建立了“层层上报、统一发布”的食品安全负面信息披露制度，意在尽可能保证信息发布的权威。但是，实践中该制度的缺陷带来了不少问题，当年的“农夫山泉砒霜门事件”给我们留下了深刻的教训。食品安全负面信息披露制度中规定的这种“长链条式”的层层上报制度，其环节过于复杂，延长了从危机出现到信息披露的时间线，反而加重了在较低层级就发生信息泄露的风险，反而不利于其作用的发挥。在负面信息披露的分级制度中，笔者建议在设定统一、明确的等级制度的前提下，授予不同层级的披露机关以不同等级信息公布的权限，即相对层级较低的规制机关只有公布风险等级低的负面信息的权限，当出现高风险等级的负面信息时，相关机关在自己无权进行披露的情况下，需要上报至上级机关公布。这样的处理方式既减轻了上级机关的任务，也控制了下级机关的裁量空间和信息不当泄露的风险。