1.及时跟进立法，为跨行政区划管辖提供法律支持
根据立法法第八条的规定，“人民法院和人民检察院的产生、组织和职权由法律规定。”跨行政区划司法管辖改革的政策、方针难以克服其自身的不稳定性和不持久性，改革必须与立法相衔接，实现于法有据。现行宪法并未对司法管辖区域作出明确的规定。尽管行政诉讼法对跨行政区划集中管辖行政案件做了规定，最高人民法院在《指导意见》中也就跨行政区划集中管辖行政案件的具体工作提出了指导性意见。但《中华人民共和国人民法院组织法》并未对跨行政区划集中管辖法院的具体职责和定位做出规定。如果要建立一种长效的法院与法院之间的联络机制，第一，应当以法律的形式对跨行政区划集中管辖法院的属性和职责做出明确定位，并适时修改法院名称。第二，必须通过修改法院组织法，对跨行政区划集中管辖法院和非集中管辖法院在办理案件过程中的具体职责以及如何相互协助、配合上升到法律层面。对两个法院在办理集中管辖案件时各自的职责和分工作出明确规定。第三，在行政诉讼中，由于涉及集中管辖法院与当地政府进行协调沟通的问题，还应该在行政诉讼法中就法院与地方政府协调解决和实质化解决行政争议的原则、范围和方式等相关问题进行明确，从而为跨行政区划集中管辖案件后建立和推广法院联络制度提供法律上的依据和支持。第四，鉴于跨行政区划集中管辖法院在地域管辖方面的特殊性，应当通过法律规定，允许集中管辖法院根据实际情况在部分县市设置巡回法庭。
2.加强通报沟通，充分发挥人大的监督职能
跨行政区划集中管辖行政案件后，兰州铁路运输两级法院要建立与兰州、白银、定西三市人大之间的联络机制，定期通报行政案件审理情况，以充分发挥同级人大对行政机关的监督作用，促进行政机关依法行政。
首先，要对三市行政案件的受理情况进行定期通报。一方面要对受理行政案件的数量进行通报，另一方面要对受理案件的类型进行通报。通过定期通报，使当地人大能够及时掌握行政机关与行政相对人发生行政纠纷的基本情况，归纳总结存在的主要问题，从而有针对性地提出相关建议，进行有效监督。其次，要对当地行政机关负责人出庭应诉履行法律职责情况进行通报。行政诉讼法对行政机关负责人出庭应诉作出了强制性规定，目的就是为了解决群众“告官不见官”的问题。行政机关负责人出庭应诉不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。兰州铁路运输两级法院向当地人大通报行政机关负责人出庭应诉情况，可以进一步促进有关行政机关切实履行法律义务，有助于增强“关键少数”依法行政的意识，从而促进提升行政机关负责人依法行政的意识和水平。再次，要对行政机关败诉案件基本情况进行通报。通过向当地人大通报行政机关败诉案件的基本情况，可以让当地人大及时掌握行政机关在依法行政和行政应诉方面存在的主要问题。当地人大通过行使其权力监督的职能，督促当地行政机关提高思想认识、及时纠正错误，促进行政机关依法行政。
3.实现良性互动，实质解决行政争议
要通过顶层设计积极发挥党委统揽全局、协调各方的优势作用，建立跨行政区划法院与兰州、定西、白银三市及21 个县区政府之间的协调机制。第一，完善行政复议应诉与行政审判联席会议制度。兰州铁路运输两级法院应定期组织行政机关，针对行政执法、行政复议和行政审判中存在的疑难问题以及其他有关问题进行研究，实现行政与司法的良性互动。第二，健全行政争议预防协调化解机制。兰州铁路运输两级法院应当与当地行政机关及时沟通，通过事前预防、事中化解、事后规范，从源泉头上预防和消除影响社会稳定的隐患。尤其对于群体性和涉民生的行政争议，要最大限度地协调化解，通过司法建议进一步规范行政执法行为，实现法律效果和社会效果的统一。第三，推进行政机关负责人出庭应诉制度。通过落实行政诉讼法关于行政机关负责人出庭应诉的法律义务，增强行政机关负责人依法行政的意识和能力，促进行政争议的协调解决，督促行政执法人员规范行政执法行为，努力从源头上预防和减少行政争议的发生。第四，完善信息交流与共享机制。兰州铁路运输两级法院与当地行政机关之间要加强信息交流，实现资源共享。必要时，可采取联合或单独召开新闻发布会等方式，将有关信息向社会公众予以公布。第五，建立司法建议反馈机制。兰州铁路运输两级法院要加大司法建议的力度，对行政审判中发现的行政执法存在的普遍性问题或可能引起群体性事件和影响社会稳定的行政管理问题以及其他需要改进或注意的共性事项及时提出司法建议。接受司法建议的行政机关要认真对待法院提出的司法建议，及时回复司法建议的落实情况，对照本部门行政执法实际，切实加以整改。
4.设立巡回法庭，合理配置行政审判资源
跨行政区划集中管辖制度是从制度层面解决当地行政机关对法院行政审判工作的干预，使广大群众打消了顾虑，敢于对行政机关提起诉讼，从而理顺并畅通了人民群众通过法律途径理性解决行政争议的渠道。但由于管辖地域的变化，在保证司法公正的同时，却给群众参加诉讼带来不便。在距离兰州较远的地区设立巡回法庭，可以让老百姓在当地通过集中管辖法院依法提起行政诉讼，及时有效化解纠纷，大大减少当地群众的诉讼成本，方便群众参加诉讼，也可以减少审判人员在本院和所辖区域之间的多次往返，从而节约司法成本。同时，跨行政区划集中管辖行政案件后，集中管辖法院审判压力增大，原管辖法院行政案件急剧减少，如何有效盘活非集中管辖法院的行政审判力量显得尤为重要。在有限的司法资源范围内，通过跨行政区划集中管辖案件的改革推进，实现司法资源的有效重组和合理分配，可以提高司法活动的准确性和权威性。当地法院的行政审判力量是行政诉讼法实施以来我们国家多年培养的宝贵的司法资源，应当予以充分利用。集中管辖法院在当地设立巡回法庭时，通过有效利用当地行政审判力量，不但可以减轻两级法院审判人员的工作压力，也可以有效盘活当地法院的行政审判力量，从而达到审判资源的合理配置。(www.xing528.com)
从设立巡回法庭的可行性方面考虑，将当地法院行政审判力量整体移交集中管辖法院管理，就地成立巡回法庭，既可以将熟悉当地情况的审判力量安排在当地工作，解除这些审判人员因工作调动造成的生活不便等后顾之忧，又可以为集中管辖法院设立巡回法庭提供强有力的人力资源保障。同时，省级以下法院人财物统一管理的改革机遇，减少了改革过程中与当地人大、编委、政府等相关部门的协调环节，可以使集中管辖法院只需要借助省级法院的统一调配，就可以解决设立巡回法庭在人员配置、基础建设和信息化设施等方面的所有难题，既降低了改革成本，也极大地提高了改革的效率。
5.推行便民措施，方便群众参加诉讼
首先，建立网上诉讼服务中心，提供便捷的司法服务。跨行政区划集中管辖案件后，给当事人接受司法服务带来一定不便。而互联网的发展和普及却为法院向当事人远程服务提供了平台。兰铁两级法院可以有效利用现代化信息手段，以“互联网+”的形式拓展诉讼服务载体，通过建立网上诉讼服务中心，为当地群众提供方便快捷的司法服务。通过网上诉讼服务平台，实现网上立案、电子签章、大屏幕公告显示、网上信息查询、远程诉讼、在线服务等方面的应用，提高审判工作效率，降低人民法院司法成本，方便群众诉讼，减少当事人诉累，使群众能充分感受到诉讼的轻便快捷。
其次，通过远程视频开庭，减少当事人诉累。根据新民事诉讼法司法解释第二百五十九条的规定，经当事人双方同意，可以采用视听传输技术等方式开庭。此司法解释为远程视频开庭提供了法律依据。远程视频开庭的目的是为了方便群众诉讼，提高审判效率，这种新的庭审模式可以有效解决跨行政区划集中管辖案件后群众参加诉讼不便的问题。可以尝试在兰州的红古区、永登县，定西、白银两市等距离兰州中心较远的地区设立视频法庭，实现异地视频开庭。两级法院在条件允许的情况下，也可以学习广东等地，通过“云法院”APP等手机软件，实现法院与当事人之间随时随地的互联互通。
（本文荣获2017年度甘肃省法院系统优秀调研报告一等奖）
【注释】
[1]作者单位：兰州铁路运输中级法院。
[2]作者单位：兰州铁路运输中级法院。
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