级别管辖：解决上下级法院分工问题

管辖制度就是要解决两个问题：一是案件在什么法院管辖，二是什么级别的法院管辖。级别管辖解决的是上下级法院的分工问题。我国修改后的行政诉讼法第十四条至十七条，共四个条文对级别管辖作了规定。大多数行政案件原则上都由基层人民法院管辖，但是在司法实践中，基层人民法院管辖的行政案件又非常的少，大多数案件集中到了中级法院和高级法院，甚至最高法院，导致全国行政案件数量呈现“倒金字塔”结构。中级法院在整个法院体系中处于“承上启下”的重要地位，它既要审理基层法院的上诉案件，又要审理其辖区内的第一审行政案件。中级法院的案件质量水平，直接影响着本辖区内的司法能力和水平。所以，本文也将结合司法实践，重点阐述中级法院管辖第一审行政案件中的难点与热点问题。

纵观整个管辖制度的改革，都是从中级法院作为突破口进行。在行政案件管辖上，无论是在立法上还是最高法院司法解释上，都在不断扩展中级法院管辖第一审行政案件的范围。从1989 年行政诉讼法第十四条规定了中级法院管辖行政案件的范围起，2000 年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第八条规定对上述第十四条第三款的“本辖区内重大、复杂的案件”进行了进一步解释。重大、复杂案件是指：（1）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（2）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（3）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（4）其他重大、复杂案件。需要特别指出的是，通过《若干解释》的规定，将被告是县级以上人民政府的行政案件提高了审级，交由中级人民法院审理。当然，这也是在司法实践中普遍存在的“县法院审不了县政府”现象的无奈举措。2008年1月4日最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《管辖规定》），对中级人民法院管辖的被告为县级以上人民政府的行政案件做了进一步扩大和明确，其更具有操作性。该条第一款规定，行政诉讼法第十四条规定，被告为县级以上人民政府的案件，但以县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外。其他内容没有变化。也就是说，以县政府为被告的案件，进行了一部分分流，不再加有“基层人民法院不适宜审理的”这样主观判断性的字眼，而是明确规定了只要不是涉及不动产物权登记的行政案件，都由中级人民法院管辖。

这里需要说明一个小背景：在司法实践中，由于我国《土地管理法》《土地登记办法》《房屋登记管理办法》等行政法规明确规定颁发土地使用权证和房屋使用权证、林权证等不动产权属登记是作为县级以上人民政府的法定职责，所以，在土地使用权证和房屋使用权证、林权证等不动产权属登记证书上署名盖章的一般都是县（市）人民政府。按照我国行政诉讼法关于被告资格的确定，是“谁署名谁被告”“谁盖章谁被告”，这一类行政案件一般被告都是县级以上人民政府；而实际生活中，这类案件将占到行政案件数量的1/3左右。另外，按照修改前的行政诉讼法第十九条的规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。综合以上因素，在最高人民法院出台的《管辖规定》中，就将涉及以县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件作为基层人民法院审理。(www.xing528.com)

2015年5月1日实施的修改后的行政诉讼法，将中级法院管辖的第一审行政案件继续进行了扩大，见第十五条规定：（1）对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所做的行政行为提起的诉讼的案件；（2）海关处理的案件；（3）本辖区内重大、复杂的案件；（4）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。通过这次修法，将以前司法解释中对中级法院管辖的规定吸收入法律规定；并且在原来司法解释的基础上，把中级人民法院管辖的第一审行政案件直接扩大为对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所做的行政行为；把司法解释中“以县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件”通过立法的形式明确为中级人民法院管辖。这样，只要是县级以上人民政府做被告的案件，全部交由中级法院管辖。