我国保险监管的内容与特点

（一）主要的保险监管内容

保险监管内容按照监管对象不同，可以分为保险经营机构监管和保险中介机构监管。其中，对保险经营机构的监管可以分为保险机构监管、保险经营方监管和保险资金运用监管。保险机构监管包括对保险机构准入和退出的监管（包括对保险机构设立、变更、整顿、接管、分立、合并、撤销以及破产清算等方面的监管）、对保险机构管理人员及专业人员的监管、对外资保险公司的监管。保险经营方监管包括对经营范围的监管、对偿付能力的监管、对费率和条款的监管、对再保险业务的监管、对业务竞争的监管、对衍生工具的监管以及对交易行为的监管等。保险资金运用监管包括对资金运用的渠道和比例的监管。对保险中介机构的监管包括资格监管、业务监管和财务监管。

本节将主要从监管主要内容及核心内容视角来出发探讨宏观层面的保险监管内容问题。保险监管内容包括市场行为（market conduct）、偿付能力（solvency）和公司治理（corporate governance）3个方面。市场行为监管实际就是市场交易行为监管。偿付能力监管有广义和狭义之分：广义的偿付能力监管实际是指以确保公司最终能履行对客户的承诺和其他偿债义务为目的的监管，基本涵盖了整个监管体系；狭义的偿付能力监管主要指财务监管（financial regulatory）。研究中一般采用狭义概念。偿付能力监管的实质是资本充足率监管。西方国家一系列公司丑闻发生后，国际组织和政府机构对公司治理监管有了深入认识，相继发布了一系列指引文件或监管规则，如OECD发布的《保险公司治理指引》（Guidelines for Insurers'Governance）、IAIS发布的《保险公司治理核心原则》（Insurance Core Principles on Corporate Governance）等，把公司治理纳入监管范畴，推动监管的深入。特别是2006年IAIS维也纳年会明确提出市场行为、偿付能力和公司治理“三支柱”的现代保险监管框架，使公司治理监管成为各国保险监管的一致行动。

（二）我国目前的保险监管内容

如果从中国人民银行退出经营领域专司央行职能起算，保险监管的历史可以按监管内容的不同分为3个阶段。(www.xing528.com)

第一个阶段：市场行为监管独重阶段（1984—2003年）。我国早期对保险公司的监管行为，大部分可以纳入市场行为监管的范畴，大体包括针对保险公司经营过程中以下环节中行为的监管：市场准入环节，主要通过对保险公司及其分支机构的牌照审查，确保保险公司取得合格的交易主体资格；交易达成环节，主要通过对保险产品和费率的审查以及对交易过程中误导、不正当竞争等行为的控制，确保公平交易和公平竞争；服务履行环节，通过对后续经营过程的监管，确保保险公司按照合同约定提供合格的保险服务。从国际上看，部分国家对市场行为监管持放松的态度，除保险公司经营保险业务需取得许可之外，保险产品、交易达成等都不是监管的重点。随着市场日益成熟，我国保险监管在这些环节上也有所放松。但从我国保险市场的发展阶段来看，市场行为监管在保险监管中将长期占据重要地位，理由如下：一是我国关于消费者保护的法律体系不完善，尤其是民事追责机制极不发达，经营者在单个市场交易中仍处于明显的强势地位；二是社会诚信体系不完善，经营过程中弄虚作假行为仍然严重，违规成本低，违规现象普遍；三是保险消费者的消费识别和理性选择能力弱。这些都导致了我国保险市场和发达国家保险市场有很大差距，因此市场行为监管在我国保险监管中将长期居于重要地位且具有很强的中国特色。

第二个阶段：市场行为和偿付能力监管并重阶段（2003—2006年）。偿付能力监管最早是在1995年颁布的《保险法》中规定的。1996年中国人民银行发布《保险管理暂行规定》，专门用一章的内容规定偿付能力监管，明确了偿付能力最低额度要求和实际偿付能力的规则。但在当时的情况下，偿付能力监管并未实际开展。主要有以下几个方面的原因：一是在计划经济体制下，国有企业并不是市场风险的最终承担者，国家为金融机构实际上提供了隐形的信用担保，金融机构一旦存在破产可能，国家也会采取财政注资或剥离坏账等方式对金融机构实施救助，偿付能力监管无实际意义；二是当时国家对国有保险公司的注资并未实际到账，没有资本金，无法计算偿付能力；三是国有保险公司在市场中占垄断地位，如果对其他保险公司实施偿付能力监管而豁免最大的国有保险公司，有失公平；四是偿付能力监管规则比较笼统，实施细则极不完善。2003年，中国保监会发布《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，标志着偿付能力监管正式启动。中国人保和中国人寿两家国有保险公司上市募集了大量资金，使得资本金得以落实，也为偿付能力监管创造了条件。偿付能力监管的制度体系现已基本建成，对公司经营也发挥着越来越实质的约束作用。

第三个阶段：市场行为、偿付能力和公司治理“三支柱”的监管框架基本确立阶段（2006年至今）。2006年，中国保监会发布《关于规范保险公司治理结构的指导意见》，标志着公司治理监管制度的确立，也标志着“三支柱”监管框架的确立。公司治理监管的形成，有多方面的背景因素。一是改革深入的需要。2003年，国有公司改制并上市，但上市本身并不是目的，目的在于利用引入外部资本所带来的约束，迫使国有公司接受国际资本市场规则的改造，从而克服国有体制的问题，成为真正能够做到自主经营、自负盈亏的市场化的公司。如何才能完成上市后时代的公司改革并且实现目标？答案就是进行公司治理。因此，启动公司治理监管，进一步完善公司治理就成为继续深化公司体制改革的中心任务，也是最终实现改革目标的必由之路。二是改善监管的需要。对于市场秩序的建立，外部监管固然重要，但市场主体自身的约束力才是根本。治理不善的公司对风险缺乏本能的应对反应，对市场信号不敏感，其利润机制对公司的指导效应不强，常导致公司失常、市场失灵。实践中，在监管机构多年的查处下，公司违规行为依然屡禁屡犯，甚至出现保险行业所有公司都亏损的局面。因此，确立公司治理监管制度，使公司成为利润导向正常、具备有效风险应对机制的公司，是提高监管效能的治本之策。三是顺应国际监管趋势的需要。我国正是在这样的背景下，开始了保险公司治理的实践历程，并使“三支柱”的模式成为我国保险监管的架构体系。“十三五”期间，我国在保险监管体系方面，坚持机构监管与功能监管相统一，宏观审慎和微观审慎相统一，加快建设以风险为导向的监管制度，不断加强公司治理、偿付能力和市场行为的“三支柱”监管。