我国保险监管目标

（一）部分国家、地区和组织的保险监管目标梳理

保险监管作为一种具有特定内容的政府规制行为，有其确定的目标。保险监管目标（regulation goal）是指一个国家或地区建立整个保险监管制度的动机，即通过保险监管所要实现的目的，它是一切保险监管制度设计、方式采纳与手段选择的出发点（胡坚和高飞，2004）。

美国保险监督官协会（The National Association of Insurance Commissioners，NAIC）指出保险监管的目标是保护公众利益，提高市场竞争，公平与公正地对待保险投保人，提高保险机构的可靠性、偿付能力和财务稳健性，支持和完善保险业的国家监管。英国审慎监管局（The Prudential Regulation Authority，PRA）指出保险监管的目标是促进被监管公司的安全与稳健运行，确保为保险投保人或潜在投保人提供适度的保护，促进有效竞争。德国联邦金融监管局（Federal Financial Supervisory Authority，BaFin）指出，保险监管的目标是充分保护投保人的利益，使保险机构随时可以履行保险合同规定的义务，保证商业运作正常进行并符合法律规定。瑞士金融市场监督管理局（Swiss Financial Market Supervisory Authority，FINMA）指出，金融监管的目标是保护债权人、投资者和保险投保人的利益，确保金融市场的正常运作，保持瑞士金融中心的声誉和竞争力。日本金融监管厅（Financial Services Agency，FSA）指出，鉴于保险行业的公共性，保险监管的目的在于确保保险业务的健全性以及运营的合理性、保险销售的公正性，进而确保签订保险者的利益，也有益于国民生活的安定以及国民经济的健康发展。我国香港保险业监理处（Office of the Commissioner of Insurance，OCI）指出该处的使命是保障保单持有人的利益、促进保险业的整体稳定。IAIS指出保险监管的目标是维护高效、公平、安全和稳定的保险市场，以保护投保人的利益。

（二）我国保险监管目标梳理

1998年11月18日，时任国务院副总理温家宝在出席中国保监会成立大会上的讲话中指出：“中国保监会为国务院直属事业单位，是全国商业保险的主管机关，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场。主要任务是：拟定有关商业保险的政策法规和行业规划；依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导，依法查处保险企业违法违规行为，保护被保险人的利益；维护保险市场秩序，培育和发展保险市场，完善保险市场体系，推进保险改革，促进保险企业公平竞争；建立保险业风险的评价与预警系统，防范和化解保险业风险，促进保险企业稳健经营与业务的健康发展。”

2001年10月11日在中国人民大学举办的“中国的保险监管与精算实务国际学术研讨会”上，时任中国保监会副主席的吴小平指出了我国保险监管三大目标。第一个目标是维护被保险人的利益。在保险市场上，由于保险知识的专业性很强，保险合同也是由保险公司单方面制定的，保险费率等重要事项已经事先确定，因而被保险人处于弱势地位。同时，由于保险代理人实行的是佣金制，存在营销员误导投保人的问题，被保险人的利益也容易受到侵害。如果不加强监管，侵害被保险人利益的事层出不穷，就会使投保人或被保险人对市场失去信心，从而危及保险业的健康发展。因此，保险监管必须把维护被保险人的利益放在首位。第二个目标是维护公平竞争的市场秩序。我国既有国有独资保险公司，也有股份制保险公司，还有外资保险公司，保险监管就是要充当球场裁判的角色，维护公平竞争的市场秩序，一要防止市场垄断，二要防止过度竞争，因为二者最终都将损害被保险人的利益。第三个目标是维护保险体系的安全与稳定。金融体系的安全与稳定不仅关系到一个国家的经济稳定，还关系到一个国家的政治稳定。金融体系稳定，才能很好地保护被保险人的利益。这里包括两层含义：一是不能以损害被保险人利益、抑制竞争和效率为代价；二是不排除单个保险机构因经营失败而自动或被强制退出市场。

2010年中国保监会系统招考录用计划机构介绍中表明，中国保监会监管目标为保护保单持有人利益，促进保险业持续、快速、协调发展，防范和化解风险。

中国保监会出版的《中国保险市场年报》逐年表述了中国保监会的监管目标。其中，2005—2012年《中国保险市场年报》将中国保监会监管目标表述为“保护保单持有人利益，促进保险业持续、快速、协调发展，防范和化解风险”，2013—2016年《中国保险市场年报》将中国保监会监管目标表述为“保护保单持有人的利益，防范和化解风险，促进保险业持续健康发展”。(www.xing528.com)

除此之外，相关法规文件也指出了我国保险监管的目标，如表8-1所示。

表8-1　相关法规文件关于我国保险监管目标的表述

资料来源：作者整理。

（三）我国保险监管目标的确定

关于保险监管的目标，有的国家在保险立法中予以明确规定，有的则使之体现在保险监管制度中。设定明确的监管目标，是建立我国保险监管制度体系的基础，更是制定各项监管政策和措施的依据与出发点。实际工作中的经验和常识也告诉我们，做任何一件事情，明确的目标都是工作效率的保证。因此，我国保险监管制度体系建设是否需要有明确的监管目标已不需要再进行论证，需要论证的是我国保险监管的目标究竟是什么，但是这个问题却一直没有得到很好的解决（谢志刚和崔亚，2014）。

保护保险消费者的利益是保险业发展的基石，但我国保险监管存在监管目标不明确、监管重点不突出、监管手段简单化等问题（王峰虎和张怀莲，2003）。当前保险业抵御化解风险的能力明显提高，但个别公司在经营中偏离“保险姓保”的发展理念，偏离保险保障的主业，存在潜在的风险。对此监管机构应更加居安思危，把防范风险放在更加突出的位置。谢志刚和崔亚（2014）认为，保险业中的风险按照主体不同可分为保险消费者的风险、保险公司的风险和保险行业的系统性风险。针对上述3类风险，保险监管的目标应相应地设定为：提升社会公众的保险意识，保护消费者的合法权益；督促保险公司合规经营、审慎经营；完善行业治理，营造良好市场环境。要建立一套风险导向的保险监管制度体系，首先应该有风险导向的监管目标，而且监管目标应该直接针对保险业中的主要风险类别，即消费者的风险、保险公司的风险以及行业系统性风险。根据对风险后果的承担者和风险形成、传导路径的分析，得出上述三类风险互为因果关系的结论，因此不宜将保护消费者的合法权益作为保险监管的唯一目标和终极目标，而应该将保险监管目标按照3个层次分别列示，并按照风险的形成和演变规律制定相应的监管措施，尤其是针对行业系统性风险实施行业治理，营造良好的市场环境。

基于上述梳理和分析，本报告认为，监管目标应具有多元性、层次性和简洁性3个特点。多元性是指监管目标可以包括多方面内容，层次性是指这些内容在逻辑上多层次递进，简洁性是指内容表述上力求简洁。因此，本报告将我国保险监管目标表述为：保护保单持有人的合法权益，确保保险机构合规、审慎经营，促进保险业健康发展。