小结：自由权为行政决策中公众参与的宪法依据

由以上分析可知，在行政决策可能侵犯公民自由权的情况下，公民依据其自由权而不是其他基本权利，有权参与行政机关的决策程序。如果有不确定多数公民的自由权有受行政决策侵害之虞，则行政机关有义务在公众参与的制度框架内作出决策，以使得所有利害关系人有机会影响行政机关的决策。

本文得出的这一观点，与朱芒的论点相契合。他选取城市规划听证会进行研究，得出了对公众参与制度具有普遍意义的结论。[24]他指出，在实践中，公众参与制度在行政机关的决策过程中起到收集意见的作用，召开听证会的目的是征求意见，提高合理性。但是，在目前的城市规划实践中，往往利益方面的问题是主要矛盾，应当使得不同利益诉求得到表达的机会。其中，财产性权利是城市规划中所直接涉及的一种重要利益。在这一背景之下朱芒提出，建立基于不同利益的市民广泛参与的程序制度是必不可少的。[25]在城市规划中，公民的财产性权利可能受到行政决策的消极影响，这一权利受到《宪法》第13条第1款的保护。按照传统基本权利理论，财产权是一种自由权，财产权具有防御国家侵犯的功能。由此可见，朱芒主要从财产权出发，得出了要求建立基于利益的公众参与制度的主张。因此，本文赞同朱芒关于建立基于利益的公众参与制度的主张：它并不是法政策学（Rechtspolitik）上的一个呼吁，而是根据法教义学（Rechtsdogmatik）[26]进路可以得出的、宪法上自由权条款的内在要求。(www.xing528.com)

值得一提的是，自由权被侵犯的可能性是渐变的，行政机关接受公众参与的义务、利害关系人参与决策的权利也是渐变的：如果行政决策根本不对公民自由权产生影响，则是否让公众参与，属于行政主体的裁量范围，由其在考虑公众参与是否有可能提高决策合理性、是否有利于提高行政的透明度[27]、是否可能侵犯第三人隐私、是否过度增加行政成本等因素之后，审慎作出决定。相反，如果行政决策肯定对公民的自由权产生重大影响，则行政机关必须让利害关系人参与决策、相关公民有参与的权利。在这两种极端情形之间，行政决策对自由权的影响越大，则行政机关越有义务接受公众参与、利害关系人越有权利参与决策。[28]在实践中，行政权尚未对这两种情况作出明确的区分。例如，《纲要》规定，要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”，其目的是“建立健全科学民主决策机制”，似乎分别由公众参与和专家论证来保证决策的民主性和科学性，而没有考虑到通过公众参与制度使得利害关系人能够在决策程序中维护自己的权利。在以后的制度建设中，我们应当明确区分这两种情形。