德国宪法上自由权的程序参与功能——以核电站审批案为例

对是否可以从自由权条款推导出行政程序参与权利的问题，德国宪法学界已经有过一些探讨。下文对此进行考察，以期在比较法框架内，为我们在中国语境下讨论这一问题提供些许思路。

在一个核电站建设审批程序中，在原有的核电站规划按照规定进行公告、公示之后，该规划发生了一些改变。据此，一个住在待建核电站附近的公民认为，严格的核电站审批程序，是为了保护利害关系人根据《基本法》第2条第2款享有的生命权和身体不受伤害权（即健康权），据此她提起行政诉讼并且主张，鉴于核电站的建筑设计发生了重大变化，因此，应当重新启动一个新的审批程序，即需要按照相关法律的规定重新公告、公示，之后由有关联邦机构、反应堆安全委员会和公众共同确认，新的建筑方式是否能够保障第三人的安全。[11]在所有审级的行政诉讼中，原告败诉，最后她向联邦宪法法院提起宪法诉愿。在该案件中，一个争议焦点是，在核电站许可程序中，可能受到影响的第三人是否可以主张其程序权利被侵犯，还是只能主张其实体权利被侵犯，即程序权利是否单独可诉。有法院[12]认为，许可程序中让利害关系人参加，是为了行政机关能有另外一个信息来源，使其在作出决策的时候，能够兼顾各方面的情况，因此，利害关系人并不享有可诉的、作为程序权利的参与权。在该案中，二审行政法院就持有这种观点。然而，总体上，认为公众参与的目的仅仅在于扩大行政机关信息来源的观点在德国学术界受到严厉批评。在环境保护[13]、核能法[14]领域，都有学者提出，公众参与的主要功能并非使得行政机关获得更多信息，而是为公民提供有效的法律保护。在司法实践中，有高等行政法院在环保法案件的判决中提出，公众参与并不仅仅服务于许可机关的信息收集工作，其主要功能在于保护可能受到影响的相邻人的利益，使其能够尽早对可能导致污染的设施进行抵制。因此，如果利害关系人主张，违反程序规定而作出的行政行为导致了对其实体权利的损害，则行政法院无论如何应当对这些程序条款是否得到遵守进行审查，即程序权利是可诉的。[15]

联邦宪法法院也持有通过程序保护公民基本权利的观点。该法院认为，个人根据《基本法》第2条第2款享有的生命权和身体不受伤害权并不仅仅只是针对国家干预的防御权。除了不得侵犯这些权利以外，国家还应当积极地保护这些权利不受到第三人的侵害。[16]就核电站的建设而言，国家应当就核电对第三人所构成的危险提供保护。在该案中，国家立法对核能的利用设定了许可保留，并对许可的发放设定了许多实体和程序条件，因此已经履行了保护义务。这种许可程序是对面临危险的第三人提供的有效保护手段。这样，国家就可以在考虑到公共利益的前提下，对公民和核电站经营者双方的基本权利之间取得一个平衡。[17]联邦宪法法院认为，国家应当通过适当的程序来有效保护基本权利，因此，基本权利不仅对所有实体法产生影响，也影响所有与有效基本权利保护相关的程序法。[18]同理，《基本法》第2条第2款规定的基本权利，要求国家设定有利于保障这一权利的程序。[19]除此以外，该项基本权利还影响行政程序规定的运用。核电站审批程序的主要目的，就是针对核电对生命和健康所带来的风险提供保护。当然，这并不意味着所有程序瑕疵都代表着对于基本权利的侵犯。但是，如果许可机关忽视了国家为了保护人们生命和健康而制定的程序条款，则有可能构成对于《基本法》第2条第2款所保障的生命权和身体不受伤害权的侵犯。[20](www.xing528.com)

简而言之，以联邦宪法法院为代表的德国宪法学界认为，生命权、健康权等自由权对国家设定了保护义务。国家立法规定了利害关系人参加的程序，本身是对这种保护义务的履行。因此，公民参与的程序，尽管可能有利于行政机关收集更多信息，但是，其主要功能在于使得公民能够通过其参与行为，保护自己受到威胁的生命权、健康权等基本权利。在这种意义上，公民最终是依据相关基本权利而获得参与行政决策的程序权利。