行政决策民主性、科学性作为公众参与制度的规范基础

在我国人民当家作主，因此行政管理中公众似乎应当具有充分参与机会，以体现其国家主人翁的地位，从而提高行政活动的民主合法性。有学者按照这一思路，从民主角度论证公众参与的正当性。姜明安认为，人民代表大会制度是代表制民主在我国宪法上的体现，而公众参与则是一种参与制民主。至于两者之间的关系，“公众参与与人民代表大会制度一道，构成了现代民主的模式”[1]；这两种民主模式并非平起平坐，而是参与制民主补充代表制民主[2]。江必新和李春燕则提出，世界范围内，“共同参与制民主理论的兴起为公众参与提供了必要的智力支持”，并将公众参与定位为直接民主的实践。[3]这些观点，都将民主视为公众参与的正当性基础。

也有学者没有对公众参与的宪法规范基础直接提出自己的看法，而是对目前作为公众参与的一种重要形式的听证会进行研究，认为在制度设计上，听证会的目的是征求意见、提高合理性。[4]这一判断，大致也符合实务界对公众参与制度所具有功能的认识：实务界倾向于认为，公众参与除了提高民主性以外，还能够提高行政决策科学性。这种观点，充分体现在国务院《全面推进依法行政实施纲要》[5]（以下简称《纲要》）中。在第二部分，《纲要》将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”规定为一个重要目标。围绕这一目标，《纲要》在第五部分规定了“建立健全科学民主决策机制”的内容。这部分的标题已经明确表明，《纲要》追求行政决策的科学性和民主性。为此目的，要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。专家论证无疑服务于行政决策的科学性，而联系本部分的标题，《纲要》显然认为公众参与能够提高行政决策的民主性。此外，《纲要》也认为公众参与能够提高行政决策的科学性。以“提高制度建设质量”为题的《纲要》第六部分规定：“提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。”这体现了对立法科学性的高度重视。该部分后面接着规定：“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度……重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。”这表明，《纲要》将扩大公众参与程度视为提高立法质量即立法科学性的一个重要途径，而这一观点，其实也是适用于规范制定行为之外的行政决策的，即既然公众参与可以提高行政立法的质量，那么，应当也可以提高行政决策的质量，即科学性。综上所述，结合《纲要》第二、第五、第六部分的相关内容表明，《纲要》体现了这一认识——公众参与是提高行政决策和行政立法科学性、民主性的手段。至于说这一认识是否正确，下文将进一步予以探讨。

在国务院《纲要》的指导下，国务院之下的政府部门为了提高行政决策的科学性和民主性，大力推进公众参与。例如，在国务院法制办公室通过法规规章草案意见征集系统（http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/）对行政法规、规章草案向社会征集意见的时候，虽然大部分公开征求意见的通知都直接采用“现向社会公开征求意见”或者类似表述，而很少说明公开征求意见的依据或者目的，只是偶尔规定目的是“提高立法质量”[6]或者“进一步增强政府立法工作的透明度”[7]，但是其让公众参与行政立法的目的，明显是追求行政立法的科学性和民主性。而在地方实务界，有一定代表性的看法，公众参与制度的功能，也在于促进政府行政决策的科学化、民主化。例如，北京市东城区政府法制办公室主任朱捷先生认为：“公众参与制度对于促进政府行政决策科学化、民主化至关重要。”[8](www.xing528.com)

综上所述，学术界和实务界认为，公众参与能够提高行政决策的民主性和科学性。那么，就本文关心的问题而言，行政权是否具有通过公众参与来提高决策的民主性和科学性的宪法义务？下文对此展开分析。