法律保留原则在我国立法上的体现及其意义

如同在德国法律保留原则首先由行政法学者提出一样，在中国首先关注法律保留原则的也是行政法学者。应松年教授将法律保留表述为：凡宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中做出规定。其内涵是：首先，法律保留的事项需要宪法、法律的规定，这一规定可以是绝对的或者相对的。其次，行政机关可以在法律明确授权的情况下制定行政规范，实施行政行为，这也算是法律保留原则得以变通的灵活方式。[5]

而在制度层面，法律保留进入中国法律视野的一个重要契机是2000年全国人民代表大会制定《立法法》。《立法法》第8条、第9条正式确立了我国的法律保留原则（具体内容下文将有详细介绍）。按照立法部门的理解，《立法法》确立法律保留原则是基于以下三个“必要性”：其一，有利于保证立法民主、“维护国家的统一和国内市场的统一”；其二，对全国人大及其常委会与国务院的立法权限进行划分，有利于“国务院更好地通过制定行政法规行使行政管理职权”；其三，对全国人大及其常委会与地方立法机关的立法权限进行划分，有利于“调动（地方）立法的主动性和积极性，加快地方法制建设的步伐，从而更好地依法管理地方事务。”[6]由此可见，法律保留原则在我国具有双重功能——既规范国务院和地方立法机关的立法行为、维护全国人大及其常委会的立法权威，又保障国务院和地方立法机关适度的制度创设空间。但实际上，《立法法》并不是唯一，也不是最早确立法律保留原则的我国法律。现行《宪法》作为国家的根本法，在很多条款中原则性地确立了法律保留原则。另外，《行政处罚法》等单行法律也在一些具体的领域及事项中确立了法律保留原则。(www.xing528.com)

《宪法》《立法法》和其他法律所确立的法律保留是一个行政法意义上的法律保留还是宪法意义上的法律保留？笔者认为，它应首先是一个宪法层次的原则，其次才是一个行政法原则。强调其是一个宪法原则，根据有以下两个方面：（1）法律保留原则不仅体现在《立法法》和其他单行的行政法律中，更体现在宪法中。（2）从《宪法》和《立法法》等法律所确立的法律保留的基本内容来看，我国的法律保留主要涉及三个方面：一是有关公民基本权利的保障，二是有关国家权力的建构，三是有关国家基本制度的建构（下文将有详述）。这三个方面的内容显然是宪法规定的内容，而不是行政法应予规定的内容。从《立法法》中设定的法律保留原则来看，主要涉及该法的第8条至第11条。第8条规了我国法律保留的范围，第9条规定了上一条所包含的事项，如果全国人大及其常委会没有立法，则可以授权国务院制定行政法规（但其中一些事项不可以授权），第10条及第11条进一步规定了授权立法的相关问题。将第8条和第9条联系在一起看，表面上体现了行政机关不得自我授权，即依法行政的原则。但实际上，正如后文所要分析的，第8条所列举的重要事项不仅是国务院作为行政机关在立法时不得介入的，也是地方权力机关不得介入的。《宪法》和《立法法》确立法律保留原则的目的是合理地分配最高国家权力机关与最高国家行政机关、中央与地方的立法权限，而立法权的配置本质是国家宪法体制的一部分，是一个宪法问题。所以，保留原则是我国宪法承认的一个法律原则，其基本含义在于国家立法权的构建应尊重最高国家权力机关即全国人大及其常委会的核心地位，某些重要事项只能由其立法，国家行政机关及地方权力机关不得侵入；全国人大及其常委会在必要时可以授权行政机关或地方权力机关行使某些领域的立法权，但应对其予以监督。