省、自治区人大常委会的相应筹备工作

设区的市扩容立法给省、自治区人大常委会立法、监督工作所带来的连锁反应，如2014年8月第十二届全国人大常委会第十次会议对《立法法修正案（草案）》进行一审时，乔晓阳委员指出的赋予地方立法权需要理顺的四个问题中，三个直指省级人大常委会：“一是，立法主体增多，在普遍开花的情况下，给一个省范围内的法制统一就会带来新挑战；二是，普遍开花以后，各市都执行本市的地方性法规，省级地方性法规还有什么作用？……四是，较大的市制定的地方性法规要报省人大常委会批准，目前一般一个省只有两三个较大的市报批准，对省级人大常委会负担不大，将来如果有十几个、二十个较大的市的地方性法规要报批准，省级人大常委会如何完成这个任务？”[28]笔者认为，这里的第四点是对设区的市的“立法能力”有重要影响的间接因素。对此，全国人大常委会法工委主任李适时此后进一步指出，所有设区的市、自治州行使立法权后，各省、自治区人大法制委、常委会法工委的工作量也将明显加大，“无论是法规批准、备案审查，还是工作指导、人员培训，都将面临过去从未有过的压力，必须未雨绸缪、早作打算。”[29]

随着设区的市扩容立法，省、自治区人大常委会将有三类相关活动在类型或数量上获得增加：第一，创制了设区的市开始立法的确定职权本身；第二，市级地方性法规生效前批准工作的对象，从原来的少量“较大的市”扩容到本省、自治区所辖的所有设区的市；第三，设区的市立法数量的激增难免带来立法质量参差的现象，省、自治区人大常委会根据《监督法》第29条对其“审查、撤销”的需求与活动将会相应增加。[30]有效应对这三类活动，也是对设区的市“立法能力”的支撑和保障。于是，对于省、自治区人大常委会，《立法法》第72条第4款也具有四个层面的规范意义：第一，授权其设区的市开始立法确定权。[31]第二，设区的市开始立法需要确定“具体步骤和时间”，不仅是基于设区的市立法能力提升的需要，同时也是为省、自治区人大常委会做好相应准备所设定的回旋时间，这个回旋时间的“确定”权授权省级人大常委会自行掌控。第三，其他设区的市开始立法的“具体步骤和时间”由其“报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。第四，设区的市立法能力的提高，除了设区的市自身的提高之外，省、自治区人大常委会的组织准备与方案准备也作为影响因素或者配套因素而成为“设区的市的……立法能力”的题中之义。前三者着眼于省、自治区人大常委会围绕“确定开始立法决定”的确定行为，后者则是针对确定作出后到设区的市付诸立法行为期间的提升其“立法能力”的筹备活动。

助力设区的市立法能力提升的省、自治区人大常委会层面的组织准备，表现为其法工委机构、编制的相应调增与新增。例如，经山东省编委批准，省人大常委会法工委行政法制处、经济法制处更名为法规一处、法规二处，并增设法规三处、法规四处，专门负责17个设区的市报批地方性法规的合法性审查工作。[32]

方案准备是省、自治区人大常委会助力设区的市立法能力提升的另一类重要筹备工作。各省、自治区的“地方立法条例”是关于设区的市地方立法的基础方案，27个省、自治区均制定有以“地方立法条例”为主要命名方式的这类条例，[33]截至2016年4月30日，其中17个省、自治区已经根据《立法法》修改进行了相应的修改，尚未修改的10个省、自治区中已经有4个省的修改正在审议中或已列入立法计划。（详见下图）(www.xing528.com)

图8 各省、自治区“地方立法条例”应对“设区的市扩容立法”修改进度比例图
说明：1.“已经修改”，是指已经省级人大及其常委会修改相应立法并表决通过的。
2.已经修改的17个省、自治区中，有2个省是通过新立法方式进行应对，其余省份通过修正、修订旧法方式应对。
3.“尚未修改”，是指省级人大及其常委会尚未进行改修，或者正在修改，审议中的。
4.尚未修改的10个省、自治区中，有1个省正在审议中，3个省已列入立法计划。

除了“地方立法条例”中用“设区的市”对“较大的市”的语词更替之外，省、自治区人大常委会层面的方案准备，应在对设区的市立法实践积极提炼经验的基础上，重视“地方立法条例”后续修改或者基于“地方立法条例”的立法规范性文件制定，尤其着眼于两个方面的方案筹备：一方面，设区的市立法中“立法项目征集和论证制度”“委托第三方起草法律法规草案”、探索“立法机关和社会公众沟通机制”或“立法协商”，专家“论证咨询机制”[34]“拓宽公民有序参与立法途径”等辅助立法机制的探索和规范。另一方面，应对设区的市扩容立法，省、自治区人大常委会由此新增工作类型和数量激增的工作内容的相关方案设计，例如，关于设区的市开始立法的立法能力评估、确定工作的程序方案，以及设区的市开始立法后实施前批准工作、实施后备案审查这类数量剧增的工作的方案。