引论：《立法法》第72条第4款的双重规范功能

设区的市扩容立法，是《立法法》2015年修改的一大亮点，在既有立法体制不做实质性修改的前提下已是一项重大的完善举措。[3]市级地方立法主体格局，从原来特例式散点分布的“较大的市”立法格局全面拓展为普遍性面状分布的设区的市立法格局；立法资格的赋予方式，从计划经济式的特权赋予转化为平等赋予式的权利授予。这是全面深化改革开放时期回应地方经济社会发展所对应的立法资格需求，对市级地方立法资源进行普惠式的重新布局，“新市均沾、旧市削藩”是这次布局所体现的现象特点，[4]这在一定程度上回应了市级地方的自治需求，[5]并将有利于市级人大及其常委会有效地参与地方政治决策过程。

市级地方立法主体数量，从先前49个到322个的拓展幅度（截至2016年4月30日），[6]使得设区的市开始立法的扩容进度成为扩容实践中的一个关键问题。为“积极稳妥”地应对“设区的市数量较多，地区差异较大”[7]的情况以及因准备不充分而冒进立法所带来的立法质量下降现象，《立法法》第72条第4款对其他设区的市开始立法设置了“具体步骤和时间”的关卡，并将进度控制权授权给“省、自治区的人大常委会”。然而，全国人大常委会法工委官方统计显示，截至2016年1月31日，“新赋予地方立法权的271个地方中”，209个已由省、自治区人大常委会确定可以开始立法，占比77.1%；[8]新华社2016年3月的报道甚至预测，“预计到今年上半年，将全部完成批准任务。”[9]可见，各省、自治区人大常委会一年来确定设区的市开始立法的实践，总体上并没有体现出《立法法》所要求的有步骤、分时间积极稳妥推进的进度要求，而是呈现出蜂拥井喷态势和预期。(www.xing528.com)

随着省、自治区人大常委会对设区的市开始立法确权工作的基本完成乃至完成，《立法法》第72条第4款“具体步骤和时间”的要求是否作为过渡性条款而完成其历史使命？笔者认为，该款的规范范围不仅仅及于条文中明确列举的省、自治区人大常委会的确权行为，其所蕴含的“积极稳妥”内涵同时也是对已确定可以开始地方立法的设区的市开展立法活动的规范要求。简而言之，该款不仅仅是一个“开始立法确定条款”，而是具有“确定与筹备条款”的双重功能。在这个规范范围的意义上，笔者拟首先从《立法法》修改一年以来确认实践入手，探讨省级人大常委对设区的市开始立法确定权的性质，进而探讨“积极稳妥”要求所包含的对确定工作完成后的确认对象（开始立法的设区的市）和确认主体（省、自治区人大常委会）的规范要求，在此之外，“积极稳妥”效果的实现，除了新立法主体立法的“开始”要求之外，激活全国人大常委会以及省、自治区人大常委会的规范性文件审查工作是设区的市开始立法配套机制中的关键之处。