应对转型期宪法“授权赤字”而形成的历史惯性

新中国成立初期面临着大规模立法的需求，废除国民党政府六法之后的法秩序空白需要尽快填补，政治和社会结构的转型也需要立法予以塑造。刘少奇在中共八大上的政治报告即指出：“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”。[38]然而，1954年《宪法》的立法权配置导致这一任务难以及时完成。1954年《宪法》实行的是中央高度集权的立法体制，[39]全国人大是掌握国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定法令，不能制定法律。[40]由于全国人大不具备经常召集、适时立法的条件，因而时代对于立法的需求便很难被满足。1954年《宪法》颁布伊始，全国人大常委会先后以“条例”之名制定了一系列规范性文件，[41]这些规范性文件的合法性来源只能是彼时宪法所授予的法令制定权。但法令与法律的区别究竟何在，制定这些规范性文件的活动是否构成职权的僭越，委实难以澄清。[42]或许是意识到1954年《宪法》的“授权赤字”不适当地限制了全国人大常委会的行动能力，1955年一届全国人大二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，该决定以1954年《宪法》第31条第（十九）项为基础，将授予全国人大常委会的单行法规立法权定位于“全国人民代表大会授予的其他职权”。自此之后，全国人大常委会虽然以“决定”之名制定了一些涉及相对具体的问题的规范性文件，[43]却并未将制定决定的权力来源诉诸全国人大1955年的授权。如在1957年的工作报告中，全国人大常委会仍然将同年制定的《关于增加农业生产合作社社员自留地的决定》与《人民警察条例》等一起视作法令。[44]

1978年之后的社会转型再次呼唤立法者的积极行动，这一阶段对于立法的需求的旺盛程度不亚于新中国成立初期。而1978年《宪法》延续1954年、1975年《宪法》未授予全国人大常委会法律制定权的做法也再次不敷所用，此时全国人大常委会的采取应对方式是包括突破宪法的规定制定法律、[45]自行制定具有法规范属性的决定、[46]就国务院等部门制定的规范性文件作出批准性决定，[47]其中后两种应对方式也是1954年《宪法》下全国人大常委会所惯常采取的措施。

为了回应立法需求，1982年《宪法》授予全国人大常委会有限的国家立法权和法律的补充修改权，保留其法律解释权和条约批准权，取消其法令制定权。此时，全国人大常委会先前作出的决定如果不能被归入法律、对法律的补充修改、对法律的解释或对条约的批准，便不能相容于1982年《宪法》的授权框架。当然，宪法秩序的变动并不意味着既有法规范体系的全面崩溃，从比较法角度观察，一些国家的宪法也对已有的法规范是否继续有效加以明示，[48]但对于既存的这些决定，1982年《宪法》并未明确其地位，同时，全国人大常委会也没有立即全盘废止或制定法律予以替代，毕竟彼时对立法的需求仍然大于“废法”。虽然1982年之后全国人大常委会有时以制定法律的名义颁布决定，[49]但其在《宪法》第67条所罗列的权限之外仍得制定具有法规范效力的决定这一印象似乎仍时隐时现，各种决定在社会转型期所发挥的作用之显著也强化了这种印象。直至1987年的《议事规则》以“有关法律问题的决定”一揽子概括除法律修改决定之外的所有抽象法命题决定之时，这种印象便以文本为载体被固化了下来，两部《议事规则》和《立法法》对制定法律、解释法律、修改法律的条件和程序的设计都无法阻挡各种抽象法命题决定发挥事实上的拘束力。(www.xing528.com)

总体而言，由于1954年《宪法》和1978年《宪法》并未确保全国人大常委会有能力满足转型社会对立法的需求，全国人大常委会不得不模糊化地处理其已被授予的职权与未被授予的法律制定权之间的界分，继而依靠各种“法外”决定塑造转型中国的法秩序。这样一来，抽象法命题决定的勃兴与其属性不明的状况一起经过了历史长河的涤荡，又依凭惯性航行至今。