对于1954年《宪法》生效之后、1982年《宪法》生效之前由全国人大常委会、国务院及其部委制定、批准、颁布的规范的制度定位，全国人大常委会、国务院以及最高人民法院自1979年以来基本上都将其确认为立法。同时，三个机关也都通过自身的制度实践有意无意地强化这种立法论。
众所周知，在现行《宪法》生效之前，全国人大常委会根据不同时期的《宪法》仅有权制定法令。[23]同时，如后文所述，法令究竟是否属于立法、其在立法体系中的地位如何以及外延有多大这些重要的问题在不同宪法典框架下有过不同的安排，全国人大常委会在不同的历史时期也对此做过不同的阐释。然而，有一点是可以肯定的，法令制定权与现行《宪法》所授予全国人大常委会的法律制定权存在着实质性的区别，后者是国家立法权的重要组成部分，而前者的定位是极为模糊的。同样，国务院仅在现行《宪法》框架下获得立法权，即制定行政法规的权力。[24]因此，其于1982年12月4日之前制定的规范能否被“追授”为行政法规也是高度存疑的。尽管如此，全国人大常委会在现行《宪法》生效前的一些“立法”实践及相关的表态制造了一种不必要的制度错觉，即全国人大常委会与国务院自新中国成立以来便拥有法律及行政法规的制定权。
1954年《宪法》生效之后至1979年，全国人大常委会对法令的定位不仅在名称上极为明确，而且其外延也相对清晰。自1956年至1963年间，全国人大常委会制定的法令所采用的名称仅包括“条例”和“决定”，与全国人大所制定法律所采用的“法”之间存在明显的区别。需要强调的是，在此期间，法令的外延已经开始经历一些变化。1958年之前，法令仅仅包括全国人大常委会自身制定的规范。[25]1958年，全国人大常委会依然延续这种区分，但也提到其批准了国务院的若干决定，包括《关于劳动教养问题的决定》。[26]然而，从1959年开始，法令的外延开始被扩大，不仅包括了全国人大常委会自身所制定的规范，而且包括了其所批准的国务院以及地方人大所制定的规范，并且后者的数量大大超过前者。[27]
从1979年开始，全国人大常委会为其制定及批准的规范所选择的名称变得更为多样化，不仅包括了“条例”“决定”和“决议”，甚至还包括了“法”。例如，《文物保护法》《环境保护法（试行）》《民事诉讼法（试行）》《海洋环境保护法》《商标法》《食品卫生法（试行）》等都是在现行《宪法》实施前由全国人大常委会制定的。同时，在这些规范的条文中，全国人大常委会还进一步使用了“特制定本法”[28]这样足以令人对其位阶产生误解的字眼。此外，这些制定规范活动也被全国人大常委会作为立法工作向全国人大会议报告。[29]尽管全国人大常委会在此期间仍然用“法令”统称这些规范，[30]但上述举动无疑强化了此时的全国人大常委会业已获得制定法律权力的错觉。
与此同时，全国人大常委会与国务院在现行《宪法》生效前便开始使用“行政法规”“地方性法规”“规章”指称国务院、某些地方人大及其常委会和国务院部委制定的规范并将其视为当时我国立法体系的重要组成部分。例如，全国人大常委会在1980年提到，“中华人民共和国成立以后的17年，国家制定的法律、法令和行政法规，据大略的统计，有1500多件”。[31]同年，刚刚卸任国务院总理的华国锋在一个重要讲话中指出，“要用行政立法来明确规定各个行政机构和各机构内各单位各个人职责范围。这个工作要从两个方面同时进行：一是各部门、各单位发动群众自己规定各种规章、条例，……二是从国务院到地方各级政府，要组织专门的力量，制定系统的行政法规，……”。[32]1981年6月10日，全国人大常委会法制委员会副主任王汉斌指出，“我国的法制虽然还不完备，但是建国以来，特别是党的三中全会以来，已经制定了一些重要的基本法律、法令和行政法规”。[33]1982年，全国人大常委会强调，“一年来的实践还说明，最高国家权力机关制定的法律、法令和各省、自治区、直辖市制订的地方性法规的有效执行，对于我国人民民主专政制度的加强，社会风气和社会秩序的好转，社会治安情况的改善，起了重要作用”。[34]这些概念的提前引入和使用无疑进一步强化了人们的错觉，即现行《宪法》所确立的全新的立法体系在1982年之前早已存在。(www.xing528.com)
此外，在全国人大常委会所开展的三次法律清理以及国务院所开展的五次法规清理中，不仅大量被废止的法令以及国务院制定的规范被追认为法律、行政法规，而且同样有一定数量的法令及其他规范在清理之后被认定为法律、行政法规而继续被适用。例如，全国人大常委会分别于1954年、1957年制定的两部法令《逮捕拘留条例》《治安管理处罚条例》均于1987年被追认为法律。[35]经同一次清理之后，134件法律中“继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件”，[36]包括1954年由全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》《城市街道办事处组织条例》等多部法令一直被作为法律存在直到2009年才被废止。[37]
同样，在国务院于1993年开展的法规清理中，1954年由国务院批准发布的《复员建设军人安置暂行办法》、1980年由国务院批准、财政部发布的《个人所得税法施行细则》也被追认为行政法规，[38]而1955年、1978年分别由国务院发布的《国营企业决算报告编送办法》《会计人员职权条例》等规范则被作为有效行政法规予以保留直至2000年被废止。[39]同时，1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》、1979年颁布的《关于劳动教养的补充规定》以及1982年颁布的《劳动教养试行办法》则在这些清理活动中幸存下来并且被作为有效的法律、行政法规（或规章）适用至今。
上述清理实践对最高人民法院也产生了影响，其直接结果就是法院系统也随之承认未被清理过的法令以及国务院规范的法律、行政法规地位。例如，现行《宪法》实施后，法院系统长期将《民事诉讼法（试行）》视为合法有效的法律并作为民事审判的主要程序指南。1984年，最高人民法院还依据同样是法令的《关于加强法律解释工作的决议》颁布了《关于贯彻执行〈民事诉讼法（试行）〉若干问题的意见》指导下级法院的民事审判工作。2004年，最高人民法院还指出，“考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规”包括“清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规”。[40]
上述三机关的立场或多或少会对基层行政机关及执法人员以及人民法院在执法依据和审判依据的态度上产生影响。有劳教委员会答辩，“经国务院转发的《劳动教养试行办法》是劳动教养制度的重要法律文件，在《立法法》施行后，经全国人大常委会清理，至今仍然适用。我委根据上诉人行为的事实、性质和情节，依照《劳动教养试行办法》的相关条款对上诉人做出劳动教养决定适用依据正确”。[41]也有劳教委员会提出，“到目前为止，在《劳动教养试行办法》尚未被法律明令废止的情况下，它无疑是现行有效的”。[42]此外，还有法院根据上述会议纪要做出如下认定：“参照《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，……被告适用《立法法》施行以前且目前尚未被依法废止的国务院《劳动教养试行办法》做出被诉具体行政行为，具有法定的职权依据。根据《劳动教养试行办法》第4条、《国务院关于劳动教养的补充规定》第2条的规定，被告负有审查批准收容劳动教养人员的法定职责。”[43]
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