我国个人信息公法保护的立法缺失

国家对个人信息的收集和处理是一个古老的社会现象。“私人信息的收集同社会本身一样古老。它可能不是最古老的职业，但却是最古老的习惯之一。”“早在11世纪，威廉一世在不列颠进行的大清查是英国历史上第一次人口与财产的大普查，其目的是为了征税。”国家为了实现统治目标、管理社会，必须通过征税、调查、征兵、统计等方式收集公民的个人信息。在警察国家时期，各国政府因秉承消极政府的自由理论，对社会的干预较少。在这样的背景下，政府的管理事项比较简单，仅限于治安、税收、国防、外交等事项，且限于当时的信息技术，政府对个人信息的收集和使用相对较少。20世纪60、70年代，计算机、网络和信息技术迅速发展，政府普遍运用新型技术，使个人信息的大批量处理、储存、传递、使用成为可能，政府的行政效率不断提高。与此同时，各国也开始奉行积极政府的治国理念，政府的职能不断扩张。服务行政背景下，完成各种行政任务的前提是政府需要大量收集个人信息，比如人口普查、社会保障、医疗、居民身份、教育、税款征收、犯罪记录等。“国家统治对个人信息的需求加上高效率的技术能力使得各种专业政府的巨型数据库应运而生。伴随着信息技术的不断进步，行政事务范围的不断扩张，对行政管理效率的不断追求，融合各个分散的、专门化的政府巨型数据库，建立国家级统一公民信息数据库的设想也就是顺理成章的事情。在这个时期，西方发达国家普遍进入了一个政府巨型数据库时代。”

在我国，与技术上的突飞猛进形成鲜明对比的是，个人信息保护法律制度的严重缺失。实践中，虽然政府经常性地收集和处理个人信息，但因我国历史上集体主义为重心的传统观念，长时间缺乏个人信息保护的理念。尽管自2003年始，我国就开始着手个人信息保护的立法，但《个人信息保护法》至今尚未出台。目前我国对个人信息保护的法律主要由零星的、个别的法律、法规或在地方政府规章予以简要提及。

我国公安机关的户籍管理依据的是1958年《户口登记条例》。该条例因颁布时间较早，未能对目前社会的个人信息保护予以规范，导致许多行政活动实际上处于“无法可依”的真空状态。公安机关目前在收集个人信息及办理户口、身份证、居住证等业务活动时实际上就只能根据政府当时所制定的政策、政府部门的业务需要及相关的惯例进行。1991年9月4日通过的《未成年人保护法》第30条规定：“任何单位和个人不得公开未成年人的个人隐私。”这是中国法律中首次提出“隐私”这一概念。2004年施行的《居民身份证法》第6条第3款规定：“公安机关及其人民警察对因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民的个人信息，应当予以保密。”第19条第5项人民警察因违反第6条第3款规定侵犯公民合法权益，应承担法律责任。2006年施行的《治安管理处罚法》第80条规定：“公安机关及其人民警察在办理治安案件过程中，对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当予以保密。”2006年的《护照法》第20条规定，护照签发机关工作人员在办理护照过程中有泄露因制作、签发护照而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的，依法给予行政处分。2008年的《政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第14条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”此外，《信息公开条例》分别规定了信息主体的信息公开同意权、信息更正权及信息救济权。(www.xing528.com)

整体来看，目前我国对个人信息的公法保护制度尚未全面建立。对个人信息的保护目前仅仅只来源于上述所罗列的法律、法规或规章中的部分零散条款。行政管理实践中的部分行政机关，通过制定一些内部规定为数据库的使用作出一定的限制，如个人信息的保密、有权查询人范围的规定等。这些行政内部规定虽然在客观上也能够起到保护个人信息、限制政府行政恣意的作用，但终究因没有统一的个人信息保护法，缺乏对个人信息保护的整体性、系统性、明确性的法律规范，不能充分实现限制政府权力、保护个人信息的制度规范功能。而除此之外，绝大部分政府巨型数据库的运作处于无法可依的、无章可循的自由松散的状态。随着我国公民的人权保障观念的不断提高，公民个人信息权的法律保护的需求越来越强烈。而与之形成反差的是，我国尚未有统一的个人信息保护法制。