地方立法的功能定位与现实意义

多元化纠纷解决促进立法的宗旨是建立健全多元化纠纷解决机制，应当遵循“政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的原则，实现“纠纷非诉解决、矛盾源头化解、基层自治能力提升”的社会管理综合治理的目标。因此，《促进条例》应当有“推动、培育、整合、规范、引导”五大功能。

一为“推动”，即形成合力。推动者，在于施以向前或向上的力，使物体运动。ADR促进领域，则体现为执政党的施政理念、政府的行政作为、非政府组织的介入、公众的积极参与、司法机关的专业保障等，各种力道形成“合力”，推动事物向前发展。

二为“培育”，即环境培育。小小种子何以成参天大树？生命基因是内在因素，土壤、温度、水是外部决定性因素。ADR体系已经被世界各国的实践证明是成功的，ADR运动所形成的思潮促进法律人重新思考“正义”的概念和实现的方式，承认司法功能的局限性，认同ADR也是实现正义的很好的方式。ADR便捷、成本低，仅就其结果而言，许多时候，甚至比诉讼还更接近正义。ADR有其自身的生命力，环境培育在于“减少管制，加大扶持”，在于行业规范的建立、调解员的职业培训、各种平台的建立等。

三为“整合”，即资源重整。ADR资源散落在各个行业，通过平台创建和机制建设，将各类资源整合成一个高效协作的纠纷解决团队。例如，厦门的道路交通事故一站式纠纷调处平台，设在交警大队的交通事故处理中心；人民调解、行政调解、法律援助、保险公估定损、巡回法庭，来自不同单位、行业的力量在一个平台中各司其职，有序对接，形成一个松散但高效协同的作业团队，为当事人提供优质的纠纷解决服务。

四为“规范”，即建章立制。无规矩不成方圆，ADR调解人员来自不同单位、不同领域，如同一支作战部队，有“职业军人”“退役军人”“民间义勇军”，聚集在一起为“纠纷解决”的目标作战。在人员管理上，需要“特邀调解组织名册”“特邀调解员名册”供当事人自由选择，同时防止无资质人员自行揽案。在行业自律上，需要成立调解员协会作为自我管理和自律的组织。在工作能力的培养上，调解员需要交流的平台和定时培训的机制。(www.xing528.com)

五为“引导”，即理念传送。世界各国的ADR运动最终形成一股思潮，即重新审视诉讼在纠纷解决体系中的功能。越来越多的法学家接受这样一种价值判断：没有司法万万不能，但司法并不是万能的。无论从资源配置还是从制度设计本身来看，仅靠法院单打独斗是无法有效快捷解决纠纷的，必须建立一个多元的纠纷解决体系，大力推动诉讼外纠纷解决模式的发展。

ADR的理念进入中国后，迅速为理论界和实务界所接受，几乎不存在排异反应。原因有三：一是中国有着“和为贵”“无讼是求”的传统和合文化，人民调解被称为“东方经验”并有着数十年的基层基础。二是与中国经济同步增长的诉讼量，造成法院极大的工作负荷，人民法院有着借助ADR缓解压力的积极诉求。三是社会转型时期各种社会矛盾激化，ADR的理念与工作模式，与各级党委政法委开展社会管理和综合治理的传统模式相契合，加上执政党力量整合的政治动员力，在许多区域，党委成为多元化纠纷解决机制的主要推动力量。

需要普及和引导的是公众对于多元化纠纷解决机制的知晓率和认同度。进入ADR制度场域的是普通民众，因此，理念传播、绩效评估并保障项目的社会参与性，也是《促进条例》的一项重要功能。