深谋远虑的“三步走”战略

周强院长在眉山会议上指出，各级人民法院要按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”的新“三步走”战略，加快推进中国多元化纠纷解决机制改革的进程。

第一步，“国家制定发展战略”。党的十八届四中全会对推进多元化纠纷解决机制改革作出了重要部署，明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。多元化纠纷解决机制的发展，将按照社会治理的基本规律，把纠纷解决从普通的社会管理中分离出来，突显其自身的客观规律，发挥其在“社会治理体系”中的不可替代的作用，与治理体系中的其他要素共同形成一个功能齐全、优势互补、疏而不漏的国家治理体系。按照中央落实四中全会精神的分工方案，下半年中央将出台有关完善多元化纠纷解决机制建设的具体改革方案，作为当前和今后一段时间指导全国建立完善的多元化纠纷解决机制的纲领性文件。

第二步，“司法发挥保障作用”。近年来，全国各级人民法院认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，积极推动多元化纠纷解决机制改革，为畅通群众诉求渠道、满足群众多元司法需求、及时化解矛盾纠纷、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献，在多元化纠纷解决机制建设中的组织、引领、培育、规范、推动、保障等环节中起到了“定海神针”的作用。孟建柱书记指出：“各级人民法院要紧紧围绕‘四个全面’的战略部署，主动适应经济发展新常态，善于把握矛盾纠纷的趋势特点，创新工作思路、方法，继续发挥好在多元化纠纷解决机制改革中的推动、保障作用，要与有关部门密切配合，形成整体合力。”人民法院应当从战略部署、法治思维、社会视角和历史高度来理解多元化纠纷解决机制在法治体系中的重要地位，重新审视法院在社会多层次多领域依法治理中的功能和作用。

准确定位人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和地位，充分发挥“推动”和“保障”作用。“推动”作用主要体现在法院与其他非诉纠纷解决机制的关系方面。法院在发挥解决纠纷作用的同时，应当通过诉调对接、效力赋予、人才培养、参与立法等途径，让更多的矛盾纠纷通过规范、中立、胜任的非诉解纷渠道予以解决。而法院自己逐步从台前转入幕后，以其特有的优势促进多元化纠纷解决机制的发展，并推动相关的立法进程。“保障”作用主要体现在对非诉纠纷解决方式的全方位、立体式的保障，包括认可调解协议的法律效力，完善调解组织的机构建设，规范调解员的行为，培训调解员的技能，提高调解员的能力等。只有在社会纠纷解决机制体系健全、制度完备、队伍精良、氛围良好的前提下，人民法院为多元化纠纷解决机制建设提供司法保障才能成为一种主流和常规的状态。(www.xing528.com)

在上一轮多元化纠纷解决机制改革中，人民法院起着重要的“引领”作用。法院每年处理数以千万计的司法案件，成为纠纷解决的“龙头老大”。在激活其他解纷资源、构建解纷体系方面，法院以司法强制力、司法经验、司法能力等优势引领其他纠纷解决机制的发展。在全面深化司法体制改革初见成效后，作为社会公平正义最后一道防线的人民法院“前台引领”作用，将逐步向“后台推动”、“法治保障”方面转化。^[12]

第三步，“推动国家立法进程”。周强院长在眉山会议上的重要讲话从依法治国新要求、社会治理新高度、人民群众新需求、司法资源新配置、国际接轨新视野等五个方面，指明了新时期推进多元化纠纷解决机制改革的基本目标和方向。多元化纠纷解决机制改革实施十年来，已经在改革成果立法转化方面取得了显著的成效。这不仅体现在《人民调解法》赋予调解协议以“法律效力”和修订后的《民事诉讼法》特别程序新增调解协议司法确认程序，而且体现在当前推进多元化纠纷解决机制的单项立法或综合性立法的改革进程中。2015年4月1日厦门市人大常委会通过的《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》就是很好的例证。下一步，最高人民法院要继续鼓励和支持有立法权的地方积极借鉴厦门人大的立法经验，努力争取更多地方将多元化纠纷解决机制建设纳入立法规划。有关法院要全力投入，积极配合，早日实现改革成果的法律化。最高人民法院在条件成熟的情况下，将积极向全国人大常委会提出立法建议，推动国家多元化纠纷解决机制的立法进程。