我国环保组织管理体制及环境公益诉讼制度的价值和解决办法

1.完善社会组织的起诉主体资格

目前，学界普遍认为应当拓宽、完善环境公益诉讼的主体资格。例如王灿发教授从诉讼能力的角度出发，认为符合条件、有意愿、有能力提起环境公益诉讼的组织很少，需要政府提供支持，增强环保社会组织提起公益诉讼的能力。^[10]徐平等学者从环境权等法理视角出发，认为应授予公民提起非纯正环境公益诉讼的原告资格，授予环保组织、自然资源监管机关和检察机关提起纯正环境公益诉讼的原告资格。^[11]

根据《环境民事公益诉讼解释》第3条的规定，设区的市级以上人民政府民政部门的范围包括：设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县以上人民政府民政部门。但是，既满足在市级以上民政部门登记，又符合5年以上无违法记录的环保公益组织仅有300家左右。^[12]《环境民事公益诉讼解释》第3条规定了提起环境公益诉讼的社会组织的主体范围，适当拓宽了新《环境保护法》第58条所规定的起诉资格，但符合条件的社会组织数量有限，其诉讼能力也不容乐观，因此有必要进一步完善社会组织的起诉主体资格。

第一，改善社会组织的登记管理体制，增强其诉讼能力。我国对环保组织实行双重管理体制且准入门槛过高。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，一个民间环保组织在注册登记时，既需要业务主管单位的审批，也需要行政主管单位的审批，即所谓的双重审批制度。这种严格的审批制度直接导致很多民间环保组织不能依法进行注册，导致其长期处于一种非法状态。因此，从法律层面取消不合理的准入条件，对于社会组织而言十分必要。当然，社会组织也需要加强自身的专业能力，吸收和培养专业人员，设置合理的内部组织体系。在内、外部障碍得以克服的前提下，社会组织提起环境公益诉讼才能彰显其活力。例如，深圳从2004年起对社会组织的登记管理体制进行改革，对于社会服务类和公益慈善类的社会组织，从原先的双重管理体制改为到民政部门直接登记注册。

第二，建立一定的激励机制。根据学界的探讨以及地方司法实践，激励机制可以分为四种思路。首先，政府可以通过财政转移支付手段、政府采购等政策倾斜，加大对环保社会组织的财政支持力度。^[13]其次，减免一定的诉讼费用。原告败诉案件的诉讼费用由环境公益诉讼基金支付，但原告因故意（如恶意诉讼）或重大过失（如滥诉）导致败诉者除外；对胜诉的环保组织给予适当的奖励等。再次，建立环境公益诉讼专项基金制度。我国环保组织普遍面临的一个难题就是资金短缺。环境公益诉讼具有专业性、技术性，而环境公益诉讼专项基金的建立，有助于减轻起诉主体在调取证据、损害鉴定、生态恢复费用评估等方面的费用负担。如在贵州省清镇市环保法庭受理的环境公益诉讼案件中，鉴定费和损失评估费得到了贵阳市“两湖一库”基金会款项的资助。最后，引入赔偿机制解决诉讼成本问题。如美国的《反欺骗政府法》规定：败诉的被告将被处以一定数额的罚金，而原告有权从被告的罚金中提取15%～30%的金额作为奖励。^[14]这不仅有利于解决诉讼成本问题，亦能发挥其惩罚功能，最终起到保护生态环境的目的。

第三，明确环保组织提起环境公益诉讼的模式。造成环境公共利益损害的原因可能是某些企业、组织或者个人的排污行为，也可能是环保行政机关的作为或者不作为。而环境公益诉讼的首要目的在于保护环境，为了避免社会组织滥用诉权，采取前置诉讼模式是非常必要的。具体来讲，作为环保组织应将了解环境公共利益是否受到损害作为其日常工作，及时掌握相关信息，一旦发现公民、法人或者其他组织实施了污染环境行为，造成环境公共利益的损害时，应当及时通知行政机关并要求后者采取行政手段加以制止。如果行政机关不作为或者虽已采取行政手段但仍然不能有效制止环境污染行为时，可借鉴美国等国家的做法，由环保组织于起诉前一定期限内告知即将成为被告的污染者，并可同时告知相关环境执法部门，如果在规定期限内仍然不能制止环境违法行为，则向人民法院提起环境公益诉讼。这样既可督促环保行政机关积极履行职责，有利于维护环境行政管理秩序，也可节约司法资源，实现环境公益诉讼的目的。

2.举证责任(https://www.xing528.com)

《环境民事公益诉讼解释》并未规定环境民事公益诉讼的举证责任，仅规定了被告拒不提供证据所应承担的不利后果。^[15]2009年《侵权责任法》第66条、2001年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条均确立了举证责任倒置规则，2015年《民诉法解释》第93条则规定了当事人无须举证证明的事实。在环境侵权领域，我国明确引入举证责任倒置，适用无过错责任原则。2015年6月1日，最高人民法院公布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》。该解释第1条第1款规定：“因污染环境造成损害，不论污染者自身有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。”该解释既适用于环境民事私益诉讼，又适用于环境民事公益诉讼，因此，其与《民诉法解释》的精神相一致，即我国环境侵权者应承担无过错责任，亦即我国环境公益诉讼的原告无须对被告的主观过错负举证责任。同时，环境公益诉讼案件中的因果关系要件应适用举证责任倒置。

在近年来的司法实践中，大多数环保法庭也采用了举证责任倒置规则。但困难在于：首先，目前适用举证责任倒置的基础并未发生变化，双方当事人的诉讼地位仍处于不均衡的状态。大多数社会组织的内部组织体系不健全、缺乏资金来源、人员的法律与环境技能缺失，导致其举证能力十分薄弱。《环境民事公益诉讼解释》第11条虽然赋予检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位以支持起诉人的身份参与环境公益诉讼案件，但这仍然是一个需要在实践中不断探索创新的课题。其次，设立环境公益诉讼制度的目的在于排除不法行为对环境造成的危害或危害的可能性，对污染者施加惩罚。环境侵权本身具有的复杂性、专业性、技术性等特点依旧存在，举证责任倒置规则有利于实现环境公益诉讼的目的。最后，举证责任倒置并不意味着原告完全不需要承担举证责任，如根据《民诉法解释》第91条第1项关于证据分配规则的规定，环境公益诉讼原告至少应承担对环境侵权的基本事实构成要件的举证证明责任，如侵权行为对象、时间地点、损害结果等事实构成要素。鉴于环境污染损害案件的专业性、技术性非常强，损害事实的存在以及损害额度的计算同样非常复杂，尚需进一步探索。^[16]

3.责任方式

《环境民事公益诉讼解释》第18条规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第13条也作了相似的规定。可见，我国将环境公益诉讼的责任方式分为预防性责任和补救性责任两大类。

《环境民事公益诉讼解释》明文列举了环境公益诉讼的责任承担方式，但可操作性差，实践中仍依赖于法官的自由裁量。首先，从预防性责任方面来看，法院在判决“停止侵害”责任时如何确定环境侵害标准，即环境侵害所需达到的程度，成为要求承担排除妨碍这一责任的关键问题。有学者从经济学的角度考虑社会对环境侵害的可容忍度，如果环境侵害者的生产、经营的价值产出或预期价值产出明显高于环境侵害造成的经济价值损失与人身损害损失之和（即公益与私益的损失之和），那么视为该环境侵害者的污染行为没有超出社会的容忍程度，没有达到环境侵害标准。^[17]此种经济学方法虽然消除了主观因素，但其能否准确估算利弊得失却值得商榷。其次，从补救性责任方面来看，环境的不可逆性和不可再生性，对于恢复原状这一责任方式的执行提出了一系列挑战。与此同时，如何确定“原状”标准对于恢复的可能性和成本问题将产生重大的影响，也将影响赔偿损失责任的适用。《环境民事公益诉讼解释》第20条第3款规定，生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用，而未规定费用的具体评估方式。对于环境修复费用的计算，应采取经济学的评估方法，估算出将被侵害的环境修复到原状所需要的费用。常用的评估方法包括市场评估法、解释偏好价值评估法、陈述偏好法等。^[18]最后，对于赔偿损失责任而言，《环境民事公益诉讼解释》并未明文规定其性质。在污染者主观恶性较大的情况下，可考虑引入惩罚性赔偿责任。

总体而言，《环境民事公益诉讼解释》虽然界定了环境公益诉讼责任方式的范围，但是在具体操作方面仍然依赖于司法实践的不断尝试和经验的积累。