金融监管体制：集中单一式和多头分业监管的对比

（一）金融监管体制概述

1.金融监管体制的含义

金融监管体制（Financial Supervision System）是金融监管的制度安排，它包括金融监管当局对金融机构和金融市场施加影响的机制以及监管体系的组织结构。金融监管体制实质上就是由谁来监管、由什么机构来监管和按照什么样的组织结构进行监管，相应地就是由谁来对监管效果负责和如何负责的问题。它是各国历史和国情的产物，与各国历史文化传统、政治体制、法律、经济发展等有密切的联系，不同国家的金融监管体制有所不同。

2.金融监管体制的分类

（1）一元多头式金融监管体制。一元多头式金融监管体制也称单元多头式或集权多头式，指全国的金融监管权集中于中央，地方没有独立权力，在中央由两家或两家以上监管机构共同负责的监管体制。一元多头式金融监管体制以德国、法国和日本（1998年以前）为代表。

（2）二元多头式金融监管体制。二元多头式金融监管体制也称双元多头式、双线多头式或分权多头式，指中央和地方都对金融机构或金融业务拥有监管权，且不同的金融机构或金融业务由不同的监管机关实施监管。二元多头式金融监管体制以美国、加拿大等联邦制国家为代表。

（3）集中单一式金融监管体制。集中单一式金融监管体制也称集权式或一元集中式，指由中央的一家监管机构集中行使金融监管权。代表性国家有英国（1997年以后）、日本（1998年以后）。以英国为例，英国1979年正式赋予英格兰银行金融监管的职权，1997年10月28日，英国成立了金融服务局（FSA），实施对银行业、证券业和投资基金业等金融机构的监管，英格兰银行的监管职责结束。

（二）部分发达国家的金融监管体制

1.美国的金融监管体制

金融监管制度最早产生于美国。以1864年国民银行制度确立为标志，美国建立了财政部货币监理局，设立了存款准备金制度（Provision System），结束了以州为单位的单线监管状态，开始了联邦和州的二元监管历史。1913年，威尔逊总统签署《联邦储备银行法》，建立了联邦储备体系，成为世界近代金融监管工作的开端。1929—1933年的经济危机，催生了美国1933年银行法案，该法的基调是禁止金融业混业经营，使美国的金融业进入了分业经营时期。相应地，金融监管也采取了多头分业监管的体制。

20世纪70年代末，美国开始进行金融监管改革，一度放松了金融管制。1991年年底，美国国会通过《联邦存款保险公司改进法》，据此强化了金融监管。1999年，美国通过《金融服务现代化法案》，确立了美国金融业混业经营的制度框架。美国金融监管机构也进行了相应的调整：由美联储（FRS）作为混业监管的上级机构，对混业经营的主要组织机构金融持股公司实行统一监管；货币监理署（OCC）等监管机构对商业银行、证券公司和保险公司进行专业化监管。这样，美国形成了美联储综合监管和其他监管机构专业监管相结合的新体制。2009年6月17日，美国政府正式公布全面金融监管改革方案，从金融机构监管、金融市场监管、消费者权益保护、危机处理和国际合作等方面构筑安全防线，期望以此恢复对美国金融体的信心。2010年7月21日，美国总统奥巴马签署《金融监管改革法案》，标志着美国金融监管改革立法完成，拉开了美国最大规模金融监管改革的序幕，华尔街正式进入新金融时代。

2.德国的金融监管体制

德国金融监管框架源于1961年通过的《银行法案》。该法授权成立联邦银行监督局（简称银监局），并规定由该局在德意志联邦银行配合下对银行业进行统一监管。由于德国银行业可以同时经营证券业务和保险业务，银监局事实上是一个综合金融监管机构。联邦银行监督局制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，监督重大股权的交易，防止滥用内部信息等。德意志联邦银行负责对金融机构的各种报告进行分析，并负责日常的监管活动。联邦银行监督局并无分支机构，必须依靠德意志联邦银行的分支机构和网点，这使得德意志联邦银行的监管地位也较为突出。除此之外，德国的金融监管机构还有负责对证券机构和证券业务监管的联邦证券委员会、负责对保险机构与保险业务监管的联邦保险监督局。

3.日本的金融监管体制

传统的日本金融监管方式被形象地称为“护卫舰式”。“护卫舰式”金融监管就像行进中的船队，在大藏省的护卫下，以航速最慢的船只（即效率最差的金融机构）为标准，制定各种管制措施，维持“银行不破产”神话，进而达到从金融层面支持日本经济复兴、增长以及稳定金融秩序的目的，大藏省和日本银行长期共同行使金融监管权。1978年日本开始金融自由改革，但直到1998年4月，日本的金融改革一直以渐进式为主，由政府主导，并主要集中在利率市场化及放松金融管制方面。

1998年4月1日生效的新《日本银行法》，是金融改革重心转向监管体制的重要标志。1998年6月22日，日本成立了单一的金融监管机构——日本金融监督厅，原由大藏省行使的民间金融机构监督与检查职能、证券交易监督职能移交金融监督厅，在2000年7月，在金融监督厅的基础上成立日本金融厅。

2001年1月，进一步将日本金融厅升格为内阁府的外设局，全面负责金融监管工作。财务府仅保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与金融机构破产处置和危机处理的制度性决策。日本的中央银行——日本银行根据《日本银行法》的规定，拥有对所有在日本银行开设账户、与日本银行存在交易的金融机构进行检查的权力。

（三）我国的金融监管体制

1.我国的金融监管体制历史演变过程

（1）统一监管阶段（1984—1992年）。1984年以前，在“大一统”的金融体制下，没有监管对象，也没有监管的法律法规，因此，在这期间中国没有现代意义上的银行监管。1984—1992年，是中央银行行使金融监管职能的初始阶段，属于集中单一的金融监管体制。1984年开始，中国形成中央银行、专业银行的二级银行体制，中国人民银行行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。这一阶段是中国人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融。

（2）“一行两会”阶段（1992—2003年）。1992年，国务院决定成立中国证券监督管理委员会，将证券业的监管职能从中国人民银行分离出去，中国人民银行主要负责对银行、保险、信托业的监管，这是我国分业监管的起点。

1995年，《中国人民银行法》和《商业银行法》颁布，从法律上确立了中国人民银行对银行、保险、信托业的监管地位；随后，《中国人民银行贷款通则》颁布，央行召开银行业经营管理工作会议，把工作重心转移到以银行风险监管为核心的系统性监管和依法监管上来，并首次提出降低国有独资商业银行不良贷款的要求。

1998年，撤销了中国人民银行31个省级分行，成立了9家跨省区分行和2家总行营业管理部；国家发行2 700亿元特别国债，补充国有独资商业银行资本金。

（3）“一行三会”阶段（2003—2018年）。2003年3月，全国十届人大一次会议决定，成立中国银行业监督管理委员会，依法对银行、金融资产管理公司、信托公司以及其他存款类机构实施监督管理，建立了银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分工监管体制。至此，由中国人民银行、银监会、证监会和保监会组成的“一行三会”分业监管格局正式形成。

（4）“一行两会”阶段（2018年至今）。随着金融业的混业经营趋势日益明显，不同行业间的业务界限逐渐变得模糊，对分业监管体制的改革呼声很高。2018年4月，金融监管体制改革终于尘埃落定，中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会合并，组建中国银行保险监督管理委员会，简称银保监会。至此，中国金融监管体制正式开启“一行两会”时代。(www.xing528.com)

★拓展阅读8-3

中国金融监管改革面临挑战

在市场化的金融监管体系下，金融结构会随着经济体外部环境以及自身要素禀赋的变化而调整，以便更好地满足经济体对金融的需求，在促进实体经济发展的同时，实现金融行业的自身发展。但在政府管制的金融监管体制下，监管部门通过市场准入限制、牌照限制、对创新业务的管制，对直接金融活动严格的行政审批等手段，影响了金融服务的有效供给，阻碍了金融结构的灵活调整，制约了金融功能的发挥。如为中小微企业及“三农”提供金融服务的中小型金融机构一直缺乏，在金融机构新设审批上一直难以满足市场需求；对民营资本进行金融行业限制，影响了金融机构的经营效率与活力，也制约了金融服务实体经济的深度与广度；对股票债券等直接金融工具的发行进行严格的行政审批，制约了金融功能的发挥与资本市场的发展。

中国金融业发展与改革“十二五”规划中虽明确提出构建健全的宏观审慎监管框架的目标，但在目前没有一家金融监管机构具备监控市场系统性风险所必需的信息与权威，各家监管部门也难以做到有效协调。因此，相对于欧美等发达市场，中国宏观审核监管改革缓慢，目前尚未确定责任主体与监管手段，尚未建立宏观审慎监管与微观审慎监管间的有效信息沟通与协调机制。从中国金融监管协调实践看，目前的金融监管联席会议制度由于缺少牵头责任部门，对各监管主体缺乏有效的约束力，缺少有效争端解决以及外部监督机制等问题，在运作中难以解决金融监管与发展中的实际问题，甚至还会出现利益冲突外部化的现象。因此，当前中国迫切需要借鉴欧美发达市场经验，建立以中国人民银行为主导的金融监管协调机制。

（资料来源：巴曙松.中国金融监管改革面临挑战[N].新金融观察，2014-02-03.）

2.我国金融监管体制的组成

（1）中国人民银行（People's Bank of China）。在现行的“一行两会”分业金融监管体制下，中国人民银行处于比较超脱的地位。一方面，中国人民银行作为我国的中央银行，是国务院的正式组成成员，比“两会”有更高的政治地位；另一方面，中国人民银行职能发生了转换，由过去主要通过银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能，转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能，即维护金融稳定职能。在金融监管方面，目前的中国人民银行被国务院赋予了金融稳定、反洗钱和征信管理等和监管有关的重要职能。

（2）中国银保监会（China Bank Insurance Regulatory Commission）。2018年3月12日，我国将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，同时将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，简称银保监会，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

中国银保监会贯彻落实党中央关于银行业和保险业监管工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对银行业和保险业监管工作的集中统一领导。主要职责是：①依法依规对全国银行业和保险业实行统一监督管理，维护银行业和保险业合法、稳健运行，对派出机构实行垂直领导；②对银行业和保险业改革开放和监管有效性开展系统性研究；参与拟订金融业改革发展战略规划，参与起草银行业和保险业重要法律法规草案以及审慎监管和金融消费者保护基本制度；起草银行业和保险业其他法律法规草案，提出制定和修改建议；③依据审慎监管和金融消费者保护基本制度，制定银行业和保险业审慎监管与行为监管规则，制定小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等其他类型机构的经营规则和监管规则，制定网络借贷信息中介机构业务活动的监管制度；④依法依规对银行业和保险业机构及其业务范围实行准入管理，审查高级管理人员任职资格，制定银行业和保险业从业人员行为管理规范；⑤对银行业和保险业机构的公司治理、风险管理、内部控制、资本充足状况、偿付能力、经营行为和信息披露等实施监管；⑥对银行业和保险业机构实行现场检查与非现场监管，开展风险与合规评估，保护金融消费者合法权益，依法查处违法违规行为；⑦负责统一编制全国银行业和保险业监管数据报表，按照国家有关规定予以发布，履行金融业综合统计相关工作职责；⑧建立银行业和保险业风险监控、评价和预警体系，跟踪分析、监测、预测银行业和保险业运行状况；⑨会同有关部门提出存款类金融机构和保险业机构紧急风险处置的意见和建议并组织实施；⑩依法依规打击非法金融活动，负责非法集资的认定、查处和取缔以及相关组织协调工作；○1根据职责分工，负责指导和监督地方金融监管部门相关业务工作；○12参加银行业和保险业国际组织与国际监管规则制定，开展银行业和保险业的对外交流与国际合作事务；○13负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；○14完成党中央、国务院交办的其他任务。总之，围绕国家金融工作的指导方针和任务，进一步明确职能定位，强化监管职责，加强微观审慎监管、行为监管与金融消费者保护，守住不发生系统性金融风险的底线。按照简政放权要求，逐步减少并依法规范事前审批，加强事中事后监管，优化金融服务，向派出机构适当转移监管和服务职能，推动银行业和保险业机构业务和服务下沉，更好地发挥金融服务实体经济功能。

（3）中国证监会（China Securities Regulatory Commission）。1992年10月，国务院证券委员会（简称国务院证券委）和中国证监会宣告成立，标志着中国证券市场统一监管体制开始形成。国务院证券委是国家对证券市场进行统一宏观管理的主管机构。中国证监会是国务院证券委的监管执行机构，依照法律法规对证券市场进行监管。1998年4月，根据国务院机构改革方案，决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位。经过这些改革，中国证监会职能明显加强，集中统一的全国证券监管体制基本形成。

中国证监会的基本职能包括：①建立统一的证券期货监管体系，按规定对证券期货监管机构实行垂直管理；②加强对证券期货业的监管，强化对证券期货交易所、上市公司、证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券期货投资咨询机构和从事证券期货中介业务的其他机构的监管，提高信息披露质量；③加强对证券期货市场金融风险的防范和化解工作；④负责组织拟订有关证券市场的法律、法规草案，研究制定有关证券市场的方针、政策和规章；⑤制定证券市场发展规划和年度计划；⑥指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的事项；⑦对期货市场试点工作进行指导、规划和协调；⑧统一监管证券业。

（四）现代金融监管体制的发展趋势

随着经济、金融环境的改变，金融监管体制也在不断进行适应性的调整和创新。虽然由于各国的金融发展水平、金融文化和历史传统存在较大差异，加之经济体制、政治体制、中央与地方的关系不同，各国的监管体制各具特色，但近年来在金融全球化的背景下，改革和重构监管体制已成为各国面临的共同问题。现代金融监管体制在发展完善的过程中呈现出一些新趋向。

1.政府监管和自律监管趋于融合

根据监管体系中政府监管与行业自律的重要性，可分为政府监管体制和自律监管体制两类。政府监管体制是指政府积极参与金融监管，设立专门的监管机构并制定相应的管理法规，而行业自律只是起辅助作用。美国、日本及许多欧洲大陆国家多倚重规范化的政府监管。自律监管体制是指政府除了进行某些必要的国家立法外，较少直接对金融市场进行规制，市场管理主要依靠行业组织自律，金融机构也通过自我约束予以配合。英国在传统上倚重行业自律性的监管，是自律监管体制的典型。

实际上，政府监管与自律监管是相辅相成的。随着20世纪90年代末期金融混业化为标志的金融业发展趋势，人们更是认为政府监管与自律监管都是不可或缺的，应该同时强化。一方面，实行政府监管体制的国家开始日益重视行业自律的作用，金融行业自律组织通过对行业内部的管理，避免业内不正当竞争，规范行业运作，促进金融机构同业之间的协作，减轻了政府监管机构的压力，同时与政府监管机构适时沟通，减少了金融机构与政府的摩擦；另一方面，实行自律监管体制的国家开始通过立法和建立统一的监管机构，加强监管的规范化，将金融行业的自律机制逐渐纳入监管法制体系。

2.外部监管和内部控制相互促进

外部监管主体不再是一味地从外部施加管制，而是更加注重促使金融机构强化内部控制制度，提高自我监控水平。金融监管机构对金融机构的内部控制提出了全方位的要求，包括建立科学的企业治理结构、独立于权威的内部监察机构、业务职能部门明确的风险控制分工及彼此相互制约的关系、谨慎的授信审批制度或分级授权制度、严格的会计控制制度、有效的内部检查与稽核制度及合理的员工管理制度。金融机构是否具有完善的内控机构和制度是金融监管机构进行检查的重要内容。此外，金融监管机构还鼓励金融机构开发控制风险的内部模型，以提高控制风险的技术水平，并增强其适用性。

同时，金融机构健全有效的内部控制也是外部监管的基础。金融监管机构的监管目标必须通过金融机构自身的稳健经营来实现。严密的内部控制使金融机构有效地防范和规避风险，而金融机构的安全运营是金融系统稳定安全的基本保障。此外，由于内控制度为金融机构划定了行为边界，促使其时刻保持足够的理性，也使金融监管机构实施监管的过程更为顺利。

3.分业监管向统一监管转变

分业监管是根据金融机构及其业务范围的划分，由多家专业监管机构分别进行监管；统一监管是指由一家监管机构承担监管职责，将金融业作为一个互相联系的整体统一进行监管。统一监管的支持者认为，这种监管体制具有多种优点，首先，全面、广泛、统一的监管体制更能适应金融混业经营的发展趋向，能够更为灵敏地发现多样化经营的金融机构不同业务部分存在的问题；其次，统一监管可实现规模经济，有利于节约行政成本；再次，统一监管还可以减少被监管者的奉行成本，因为被监管者只需与一家监管机构接触；此外，统一监管能够提高监管效率，避免过分的职责交叉、机构重叠和相互干扰，同时实现监管资源共享，能够对监管对象进行有效监管。赞成分业监管的一方则认为，即使金融业传统的职能分工特征正在减弱，但是银行业、证券业和保险业仍存在重要区别，分业监管的针对性和专业性更强，监管目标明确；单一监管机构体系庞大，内部协调和管理的成本是不小的开支，而且处于绝对的监管垄断地位，容易出现官僚主义。

20世纪80年代以来，在金融自由化和金融创新浪潮的冲击下，许多实行分业经营的国家纷纷走上混业经营道路；与之相应，各国的金融监管体制逐渐发生重大转变。根据有关调查显示，虽然目前多数国家仍然实行分业监管，但是受到混业经营的影响，实行完全分业监管的国家在数目上呈减少趋势，不少国家的金融监管正向完全混业监管或部分混业监管的模式过渡。

4.功能型监管理念对机构型监管提出挑战

功能型监管理念由哈佛商学院的罗伯特·莫顿提出。传统的机构型监管是以金融机构的类别为标准划分监管机构，而功能型监管是根据金融产品的特定功能来确定该金融产品的监管机构。功能型监管能够有效地解决混业经营中金融创新产品监管的归属问题，避免出现监管真空，而且主张实行跨产品、跨机构、跨市场的协调监管，更适应混业经营对金融监管体制的要求。由于金融产品的功能具有稳定性，据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，同时又能为金融创新提供更大的空间。