香港残疾人托养服务经验及案例

相较于中国内地及亚太其他国家和地区，香港的残疾人康复服务事业起步较早，在政策体系、服务规划和管理实施等方面都较为成熟。作为特别行政区，在残疾人工作领域，香港与内地交流合作的空间很大。近年来，许多内地政府机构及民间残疾人服务机构到香港取经，学习香港地区的服务经验和先进理念；同时，很多香港相关机构也到内地考察研习。两地交流合作促进了中国残疾人服务专业化水平的提升。本文简述香港残疾人社会康复服务的概况，并以两个服务机构为例，详细介绍香港残疾人服务机构的目标理念、服务流程、运行机制和服务监察体制，以期提供借鉴。香港没有残疾人托养服务概念，而是统称残疾人社会康复服务，其中由社会福利署资助、非政府机构承办的成人社会康复服务，与中国内地托养服务的服务性质和范畴较为相近，是本文介绍的重点。

香港残疾人服务的政策规划起始于20世纪70年代初。当时的政府成立了跨部门工作小组，并于1976年发表了第一份《香港康复计划方案》⁽¹⁾，对残疾人服务的持续性发展提出建议。经过一年的咨询讨论，香港政府于次年又出台了第一份康复政策白皮书《群策群力，协助弱能人士更生》⁽²⁾，明确了促进残疾人融入社区的政策目标和政府为残疾人提供康复服务的责任。其后，依托政策支持，各类住宿、日间照顾和社区康复服务急速发展。至90年代，应当时的社会需要，政府和康复界重新审视完善已有的康复服务政策，制定了第二份政策白皮书⁽³⁾和《香港康复计划方案》⁽⁴⁾。新政策强调了残疾人平等参与社会生活的权利，重申了政府发展康复服务的承诺，并规定了各类残疾人相关服务的实施规范。2005—2007年，香港特区政府又对《香港康复计划方案》做出调整，加强多元服务和提升残疾人能力等策略性服务方向⁽⁵⁾。

根据2007《香港康复计划方案》，香港康复服务针对的残疾类别有十大类，包括智障、精神病、肢体伤残、注意力不足/过度活跃症、孤独症、听障、特殊学习困难、言语障碍、器官残障和视障⁽⁶⁾。香港康复服务的范畴也很广泛，包括预防和鉴定、医疗康复、学前训练、教育、就业和职业康复、住宿照顾、日间照顾和社区支持、发展自助组织、改善通道设施和交通、资讯及通讯科技应用、康体和文艺活动、公众教育十二大范畴⁽⁷⁾。这些服务由劳工及福利局统筹，医院管理局、教育和职业培训部门、社会福利署和非政府康复服务机构等多个部门和团体提供。其中，由社会福利署资助、非政府机构承办的成人社会康复服务，与中国内地托养服务的服务性质和范畴较为相近。该服务的服务对象包括残疾程度不同、具体需要各异的智力、精神、肢体、视力和听力残疾人，并涵盖住宿、日间照顾以及社区支援服务三大类别。

住宿服务为15岁以上残疾人提供食宿照顾（部分宿舍不提供膳食服务）和生活技能训练。住宿服务一般分为三类，分别为轻、中、重度残疾人提供针对其特点、能力和需求的服务。残疾人的残疾程度越高，对其提供的住宿服务年限也越久。此外，住宿服务按残疾类别划分，不同类别的残疾人一般不会居住在同一间宿舍（多重残疾人除外）。日间照顾服务根据残疾或需求程度的差异分为不同类别，由不同机构提供服务。例如，日间训练中心为严重残疾人提供日间照顾及简单技能训练，而庇护工场则为残疾程度较低、能力较高的残疾人提供职业技能训练并鼓励其公开就业。社区支援服务则没有明显的残疾程度划分，主要为居住在社区的残疾人及其家人提供支援服务、家居能力训练和康乐教育活动，减轻其照顾负担，提升残疾人社区生活质量。

香港的残疾人社会康复服务主要由社会福利署资助的非政府机构承办。香港社会服务联会公开的资料显示，2011年，全港提供成人康复服务的非政府机构约有50家，这些机构共计营办了残疾人院舍近200间，日间照顾单位（或项目）200间（个），以及社区中心（或支援计划）80间（个）⁽⁸⁾。2000年以前，社会福利署按服务承办机构的实际需要，以实报实销的模式资助非政府机构提供康复服务。2001年，香港特区政府改革社会服务资助模式，开始推行整笔拨款津助制度，向招标确定的服务营办机构定期发放资助款项，而这些款项可由运营机构在保证服务绩效和质量的前提下灵活运用。每间服务单位的整笔拨款的额度主要取决于社会福利署与营办机构签约时所预计的该单位员工薪酬、行政及其他支出的金额，其中员工薪酬占拨款的主要部分。在旧资助模式下，非政府机构的薪酬资助采用社会福利署制定的社会服务职位薪级表。在这个薪级表中，社会福利署为不同的社会服务职位设定了一个薪金范围，范围内的每一个薪金点都对应了一个工资数额，一般来说，员工每积累一年工作经验，薪金点数提升一点，直到工资顶点⁽⁹⁾；而在整笔拨款制度下，政府资助中的员工薪酬部分不考虑员工工龄，统一按公务员薪级表中位数计算。同时，社会福利署还允许非政府机构自行决定人员编制和员工薪酬。目前，绝大部分提供康复服务的非政府机构和残疾人资助团体都接受社会福利署的整笔拨款资助，并通过申请各类基金（如公益金及赛马会慈善信托基金等）或使用机构资金储备来支持机构硬件更新或提供额外服务。

在2000年以前的资助模式下，康复服务政策规定了每家康复服务单位的人员编制以及各岗位的专业和级别要求。例如，1998制定的《香港康复计划方案》列出了提供康复服务所需的专业人员，包括社工、医生、护士、心理学家、物理治疗师、职业治疗师、言语治疗师等14个类别，并详细说明了每个专业的学历要求、服务内容、每年预计的毕业生数量和岗位需求等，对康复服务专业队伍的发展做出了规划⁽¹⁰⁾。《香港康复计划方案》还规定了各类服务的人员编制。例如，政策列明了一间50个服务名额的中度智力残疾人宿舍应聘用1名高级社会工作助理、1名社会工作助理、3名福利工作员、6名社监、1名二级工人、1名助理文员和1名厨师⁽¹¹⁾。在各类专业中，社工、福利工作员和护理专业人员是提供康复服务的主体，其中，社工担任一般单位的主管。在整笔拨款制度实施后，2005—2007年对《康复服务计划方案》的调整没有再对康复服务专业队伍的发展做出明确规划，社会福利署对康复机构人员编制也没有再做严格规定，各康复服务单位在人员聘用和专业资格审查等方面的灵活性和自主性大大增加⁽¹²⁾。

配合整笔拨款的服务资助模式改革，香港政府在1999—2002年逐步引入了一套新的社会服务监察体系，以提高服务效率，加强社会问责机制。在绩效评估方面，社会福利署招标确定服务承办机构后，会与该机构签订津贴及服务协议，标明服务内容、对象、服务量标准和基本服务规定等内容⁽¹³⁾。而在服务质量评估方面，社会福利署要求服务承办单位根据资料提供、服务管理、服务提供和服务使用者权利保护等四方面内容制定详细的服务质素标准⁽¹⁴⁾。社会福利署通过机构报告、实地抽检和公众监督等方法对康复服务单位的服务绩效和质量进行评估监督。

在简单介绍了香港社会康复服务体系之后，我们将结合自身在残疾人住宿服务和日间照顾服务领域的实践经验，选取两个香港康复服务单位作为案例，分享香港康复服务的理念目标、主要内容、服务流程和绩效质量管理经验。

（1）服务目标

A单位是一间残疾人中途宿舍，坐落在某居民区一楼，有五个住宿房间，共为40位精神病康复者提供服务。在香港，为精神病康复者提供的住宿服务分为辅助宿舍、中途宿舍和长期护理院三类。其中，中途宿舍是精神病康复者住宿服务的主体。目前，全港各区共设有36间中途宿舍，为精神病康复者提供过渡性（一般为期两年）的住宿服务、膳食服务、精神疾病自我应对和其他生活技能训练。A单位作为一间由社会福利署资助的中途宿舍，其服务目标与政府政策规划的目标一致，即通过短期的住宿照顾和训练帮助精神病康复者重返社会，融入社区⁽¹⁵⁾。另外，因为隶属于香港某大型非政府残疾人服务机构，A单位遵循机构的社会服务理念和价值，提供全人发展的专业社会服务。

（2）服务对象和申请

A单位的服务对象是15岁以上（含15岁）、身体健康、精神状况稳定的精神病康复者，男女不限，需有一定的自理能力，并愿意接受就业训练。申请人必须通过社会福利署的康复服务中央转介系统递交申请，并由精神科医生和社工（一般为义务社工或社区精神健康服务社工）填写评估推荐表，否则不予受理。一般来说，当A单位出现空床位时，单位主管会通知中央转介系统，系统会将中途宿舍服务轮候名单上的下一位申请人资料传真并邮寄到A单位。A单位主管及社工再根据本单位的实际情况确定是否可以为该申请人提供服务。例如，A单位没有视力残疾人辅助设施，所以有视力问题的精神康复者不符合A单位的接收标准。如果申请人合资格，主管或社工会邀请申请人和他的转介社工或家人到宿舍会面，进一步了解申请人的状况和意愿。会面后，如果确认申请人符合入住资格，主管或社工将要求申请人提供体检报告，确认无传染病后即可安排入住。如果确定申请人不符合接收标准，主管会回复中央转介系统和申请人，并说明原因。会面是服务申请流程中的一个重要环节，宿舍不仅可以借此机会了解申请人的情况，也可以在面谈时向申请人介绍A单位的服务详情，了解其接受服务的动机和意愿，尽量避免申请人在有误解或者不情愿的情况下接受服务，影响服务效果。

（3）服务内容和流程

在中途宿舍服务的津贴及服务协议⁽¹⁶⁾样本中，社会福利署建议中途宿舍应提供的基本服务，包括住宿和膳食、精神病教育、生活技能训练、家属工作和离舍准备等。在此基础上，A单位为服务使用者制定了详细的阶段性和个性化服务计划。阶段性的服务计划根据服务使用者入住的阶段划分为适应阶段、常规服务阶段和迁出阶段（见下表）。

适应阶段一般指服务使用者入住后的四至八个星期。在这个阶段，负责该个案的社工或福利工作员会向其讲解宿舍守则和基本的生活流程，介绍宿舍设施和同舍其他服务使用者，并协助其办理各项入住手续。护士将为新入住的服务使用者提供简单的身体检查（例如有吸毒记录的个案需要尿检），评估其精神状况，保管其携带的所有药物，并讲解在舍期间的服药安排。入住两周内，福利工作员会和服务使用者会一同外出，协助其了解宿舍周边的社区情况。如果服务使用者没有就业，社工还会根据其能力和意愿转介适合的日间训练服务。此外，在适应阶段，社工或福利工作员会定期联络服务使用者的转介人和家属，就其适应情况进行沟通。同时，适应期也是服务使用者及家人评估A宿舍是否合适的重要阶段。适应期结束时，如果服务使用者不想继续接受服务，或被评估为不适宜接受住宿服务（例如服务使用者精神状况不稳定或没有接受就业训练的意愿），宿舍将与服务使用者商议终止服务，以便其选择更合适的服务或居所。

服务使用者正式入住后，进入常规服务阶段。在此阶段中，福利工作员主要为服务使用者提供生活技能训练（例如提升自理及家居技能等）以及休闲康乐活动；社工负责提供心理辅导和社交沟通、理财、工作习惯以及社区技能等训练，并促进康复者与家人间的沟通；护士则提供健康护理服务，并着重帮助服务使用者提升对精神病的认识，培养良好的服药习惯。每半年，社工、福利工作员和护士要分别对每个服务使用者不同方面的需要进行评估，与服务使用者讨论评估的结果，根据其意愿制定个人康复目标（例如实现自行服药或成功就业）并协助其完成。此外，服务使用者的康复情况也会在每月一次的个案会议（所有职员参加）和每年一次的家属日会面中讨论。

A宿舍只为精神病康复者提供过渡性的服务，建议的居住时间为2年，一般来说实际居住时间都不会超过5年。所以，在服务使用者居住一年半到两年后，社工就会开始与服务使用者商量安排迁出的准备工作，制定相应的康复计划。例如，如果服务使用者和家人选择离开宿舍后返回家庭，社工会安排其定期回家暂住，适应家庭生活后再迁出。再如，服务使用者如欲选择其他住宿服务单位，社工则会协助其物色及转介相应的服务单位。迁出时，社工或福利工作员会协助服务使用者离开，入住其他居所，护士则会清点其药物，交还服务使用者。迁出后，社工还会提供为期半年的跟进服务，定期家访或电话联络，以确定服务使用者迁出后的适应情况。宿舍的床位可以根据服务使用者的意愿保留一至两个月，如果服务使用者不适应新居所，可以返回宿舍重新接受服务。以上三个阶段的所有服务内容都需要定期提交记录，由单位主管审阅通过并存档。

阶段性服务计划的主要内容

（4）终止和转介其他服务

在A单位，服务使用者终止住宿服务的情况有很多种。首先，服务使用者可以随时主动提出迁出要求，宿舍员工在确定其意愿和评估精神状况后，协助服务使用者迁出；其次，如果A宿舍评估服务使用者因特殊情况不再适合中途宿舍服务（例如长期住院或拖欠宿费），也可以要求及安排服务使用者迁出。这两种情况在A单位的服务中较为少见。大多数服务使用者在接受A单位服务后，基本都能实现社区生活、健康自理和就业能力提升，进而逐步迁出宿舍。这些康复者一般会在离开宿舍后，返回自己原先的住所或与家人居住。对于部分康复情况较好、工作稳定但没有个人物业的服务使用者，社工会与其主治精神科医生商议，通过社会福利署为其申请“体恤安置”，在较短的时间内使其获配政府提供的公共租住房屋。“体恤安置”服务大大提高了服务使用者参与宿舍康复训练的积极性，因为香港房屋资源紧张，“体恤安置”的轮候时间较短（一般为三个月至半年），而目前一般公共租住房屋申请平均要等待5年才能获得首次配屋⁽¹⁷⁾。在服务使用者重返社区后，社工会继续跟进其适应社区的情况，并转介精神健康社区综合服务中心为服务使用者提供一般为期三年的支援服务。

另外，如果服务使用者在住宿期间未能达到训练目标或不愿独自居住，社工可以为其转介其他住宿服务。例如，有些服务使用者因为年龄增长，自理能力下降，社工一般会为其转介政府资助的长期护理院或私营的残疾人护理院舍服务。一些服务使用者能力有所提升（例如能自行服药并有稳定工作/日间训练）但未达到独立生活的水平，社工可以为其转介政府资助的半独立辅助宿舍服务或其他适合的私营院舍。如果转介政府资助服务，申请需要递交给中央转介系统，在入住轮候到的新院舍时，还要再经过服务使用者的主治精神科医生评估以及与对方院舍的甄选会面后，才能入住并终止在A宿舍的服务。

（5）机构运行机制

1998年制定的《香港康复计划方案》规定了中途宿舍的人员编制。一间提供40个宿位的中途宿舍应聘请1名助理社会工作主任、1名高级福利工作员、2名登记精神科护士、5名福利工作员、1名厨师和1名二级工人⁽¹⁸⁾。但在2001年实施整笔拨款制度后，社会福利署与不同中途宿舍承办机构签订的津贴及服务协议有所不同，机构在中途宿舍人员编制方面也有较大的自主权，而社会福利署在中途宿舍津贴及服务协议样本中也只建议核心的服务人员必须包括注册社工⁽¹⁹⁾。

A宿舍在1998年康复计划方案规定的基础上强化了专业社工队伍，聘请了1名助理社会工作主任（单位主管）、2名社会工作助理、3名福利工作员、2名登记护士、1名活动助理、1名院舍服务员、1名厨师和1名二级工人。其中，助理社会工作主任和社会工作助理均属于社会工作专业岗位，所不同的是，前者必须至少具备权威认可的社会工作学位，后者至少具备社会工作副学士或文凭学历。除了学历要求外，有服务精神病康复者和住宿服务经验的申请人会在岗位聘任中被优先考虑。另外，护士也是中途宿舍服务中必不可少的专业人员。A宿舍聘请至少完成两年精神科登记护士训练的员工担任这一岗位。其他岗位属于非专业职位，其中，福利工作员无需大学或大专学历，一般需要具备康复服务工作经验，主要协助社工进行康复训练、活动及提供住宿照顾服务；活动助理负责文职工作，例如保存活动记录和整理财务报表等；院务服务员协助福利工作员提供生活照顾服务，一般在夜间当值；而二级工人主要负责宿舍清洁。

助理社会工作主任在A宿舍所属机构社会工作主任的督导下管理A宿舍的日常运作。在员工管理方面，A宿舍实行层级制的员工管理，由主管督导社会工作助理和护士，社会工作助理和护士督导福利工作员和院舍服务员。一般而言，上级对下级员工每三个月进行一次督导会面，了解下级员工的疑难或督促其改善工作，并对下属员工的工作表现进行年度评级，以决定其是否可以加薪。被评定为工作表现不佳或在日常工作中出现严重过失的员工，主管可能会给予其警告、延迟加薪或解雇等处分。在财务管理方面，A宿舍所属机构与社会福利署签订了为期三年的服务承办协议，每三年续约（履约期间无重大责任事故）。A宿舍服务由政府每年整笔拨款资助，拨款数额为签约时机构和政府商议的服务成本数额，每年根据当年通胀率适当增加。在具体运作中，A宿舍主管每年会向机构提交下一个年度的财政预算，每半年调整财政预算，每月进行财政结算，并于财政年度结束前集齐所有收据及凭证，交由机构会计部准备年终报表，以供审计，审计报告送社会福利署审阅。另外，这些年表和所有宿舍财政管理的指引程序都会在宿舍记录存档，服务使用者和社会公众都可以查阅。在宿舍服务推行方面，除了宿舍的常规服务（例如提供膳食或个案辅导），单位主管每年还要负责制定宿舍整体服务计划，监管服务计划的推行，收集各方意见，调整年度计划并制定下年度计划。这些度年计划主要包括几个方面：（1）为服务使用者提供的非常态大型活动，例如举办健康主题研讨会；（2）优化宿舍服务流程项目，例如优化膳食服务；（3）促进服务使用者和员工的学习与成长，例如资助员工进修。年度计划中的每个项目都要列明目标、具体计划、评估方法和负责人。这些计划的制定一般按照机构的服务理念、上一年度计划调整的意见和服务使用者及职员对来年计划的建议制定，最后经机构批准再予落实。因此，计划综合了各方意见和过往的服务经验，在一定程度上可以使下一年的宿舍服务更为顺畅，更贴近服务使用者的需求。

（6）服务质量和绩效评估(www.xing528.com)

A宿舍所属机构与社会福利署签订的津贴与服务协议规定了A宿舍服务的绩效指标，也就是A宿舍获得资助的最低指标。除了一定的服务量外（例如与服务使用者的会面次数或者开展小组活动的次数），指标还包括宿舍一年内的平均入住率（一般不低于95%）和一年内服务使用者成功迁出的百分比（一般不低于13%）。对“成功迁出”，社会福利署有较为明确的指引。例如，与家人团聚、独自居住、入住政府资助的半独立院舍或其他私营院舍均为成功个案，因精神病复发入院的个案则不算成功个案。所以，A宿舍要达到服务指标并不困难。宿舍主管会定期向社会福利署报告其服务提供情况。在服务质量监管方面，A宿舍按社会福利署和所属机构的要求，制定了该宿舍的16项服务质素标准，每年或有需要时进行调整和修订。机构和社会福利署会对A单位进行抽查探访，抽取16个标准中的数个，按照机构制定的细则，查阅相关记录，在宿舍内实地考察，并与主管、员工、服务使用者及家属代表（如有）会面，评估单位服务质量。在会面后，审查单位会口头及书面指出A宿舍存在的问题，提出整改意见。另外，2011年，特区政府还出台了《残疾人士院舍条例》，利用社会福利署的资格牌照制度，在设施、消防、护理等方面监管院舍，并派社工、护士或退休警务人员等到不同宿舍抽查⁽²⁰⁾。A宿舍为获得资格牌照，对宿舍服务和设施进行了相应改进，例如加装防火窗帘和有锁药物柜等，提升了宿舍的服务条件和水准，服务使用者的满意度也相应提高。

（1）服务理念和目标

香港的日间照顾服务根据托养服务残疾人的需要不同分为很多类别，有为学龄前儿童服务的早期教育训练中心和特殊幼儿中心，有为学龄儿童提供的特殊教育学校，也有为成年残疾人提供的庇护工场、综合职业康复中心和展能中心等。由于这些服务基本上都是由社会福利署资助、非政府组织运营的，所以服务的理念和目标通常既结合政府对资助服务的要求，也与机构本身的理念和目标相契合。

B单位是坐落在九龙区的一间庇护工场，由香港一间大型非政府机构运营。在香港，庇护工场服务具有悠久的历史。已有的文献显示，早在20世纪50年代前后，香港已经有庇护工场为残疾人提供庇护性就业服务⁽²¹⁾。许多残疾人有一定的工作能力，但是由于身体和心理的残疾，无法胜任一些难度较高的工作，在劳动力市场上的竞争力比较低。针对这些残疾人的需要，庇护工场就是想通过特别设计的训练环境，为一些因残疾而未能在公开市场就业的人提供合适的职业训练，协助他们发展社交及经济潜能，增强他们的工作能力，让他们有机会转往公开市场就业⁽²²⁾。这个目标是社会福利署制定的，所有承办庇护工场服务的机构都需要在社会福利署制定的理念和目标指引下经营服务。在这个大前提下，各个单位也可以制定本单位的服务目标。B单位的目标是通过庇护性就业训练以及独立的生活技能训练，帮助残疾人发挥自己的潜能，融入社会。促进残疾人的平等权利与社会融入，是香港1995年康复政策及服务白皮书所规划的残疾人服务的核心理念，也是联合国《残疾人公约》要求缔约国保障的残疾人核心权利之一⁽²³⁾。B单位所提供的庇护性就业环境可以让残疾人发挥自身的潜能，为经济生产和社会发展做出贡献，实现残疾人的自我价值。经过训练的残疾人的生产能力会有所提升，这可以帮助他们在社会上找到一份工作，实现社会融入。

（2）服务对象和申请

庇护工场的主要服务对象是成年残疾人。虽然社会福利署将庇护工场的年龄下限放宽到15岁，但是15—18岁的残疾人一般处于学龄阶段，可以就读特殊学校，特殊学校所提供的教育、康复和住宿资源比成人服务更加丰富，所以一般庇护工场很少会收到18岁以下残疾人的申请。另外，庇护工场中的残疾人需要从事一定的生产工作，所以要求托养服务残疾人具有基本的自理和工作能力。而对残疾的类别，庇护工场服务并没有限制。理论上，有智力残疾、精神残疾、视力残疾和肢体残疾的人都可以使用庇护工场服务。在现实中，由于不同残疾类别的残疾人所具备的能力、技术和设备不同，他们通常会分别在专门的庇护工场接受服务。例如，一些工场专门接受盲人，一些工场专门接受智力和精神残疾人。有鉴于许多肢体残疾人通过使用辅助康复器械可以在社会上找到一份工作，全香港的几十间庇护工场中大部分工场的托养服务残疾人是智力和精神残疾人，盖因智力和精神残疾人在社会融入和融合性就业方面往往面临着更多的困难和挑战。B工场建立于20世纪80年代，最初接纳的主要是智力残疾人，2000年后，由于精神病康复者的工作需要增加，B单位也开始接受精神病康复者。在目前的服务使用者中，智力残疾人占八成，精神病康复者占两成。在智力残疾人中，一部分患有唐氏综合征，一部分有孤独症，另外一部分因为出生时各种原因导致大脑发育迟缓。而在精神病康复者中，患有精神分裂的康复者占到绝大多数。

社会福利署建立的康复服务中央转介系统也管理和协调庇护工场的服务申请。有意申请庇护工场服务的残疾人可以找注册社工（例如特殊学校社工、家庭服务中心的社工、精神健康社区中心的社工或者是医务社工等）协助其提交申请。提交申请的注册社工作为转介人，会先为残疾人做一个评估，了解残疾人的家庭情况，评估其工作意愿、工作能力、自理能力，然后了解残疾人希望选择哪一地区的庇护工场或是哪几间庇护工场。之后，注册社工会填写转介表格，将收集到的材料递交康复服务中央转介系统，社会福利署的工作人员会将申请人归入对应的庇护工场服务轮候名单中。一般来说，每个申请者的轮候时间都不同，具体的轮候时间取决于所挑选的庇护工场的数量、轮候名单中排名较前的轮候人数、所轮候工场是否有空位等。当申请人轮候到庇护工场服务后，康复服务中央转介系统会将申请者的资料发给庇护工场，由庇护工场安排面试申请人，做工作能力测试和相关评估，并在一个月内回复申请人和中央转介系统。如果申请人各方面条件符合工场接收条件，该工场就会为其发放录用通知书。

B单位有105个用工名额，通常处于满额状态。由于庇护工场是一类长期服务，许多服务使用者使用服务的时间超过十年，所以不是经常有空位。每年B单位大约会出现4—5个空位，空出原因大多是有服务使用者过世，或者转去了其他的庇护工场，而最理想者是由于工作能力提升获得了公开就业的机会。

（3）服务内容和服务计划的制定

庇护工场是一类职业康复服务，工场的服务主要是通过为服务使用者提供多元化的日间训练及活动，使他们的潜能得以发挥。庇护工场引入了普通工厂的生产模式。进入庇护工场的服务使用者往往享有固定的上下班时间和请假制度。他们会被安排完成一些简单的桌面工作，例如包装、给信封贴标签、加工玩具等，有出勤并且完成一定工作量的服务使用者将会得到训练津贴，每天的工作津贴大约是25元港币，而服务使用者每个月的薪水就是这些工作津贴加上从事生产工作所赚到的工资再减去午饭和参与活动的费用。每位服务使用者每年会接受个别训练计划，内容可以是关于工作的训练，也可以是关于兴趣爱好、特长和生活技能提升、改善行为习惯等方面的训练。与一般工厂不同的是，庇护工场除培养服务使用者的工作习惯和要求其完成一定量的生产任务之外，还会举办一些活动，以满足服务使用者的发展及社交需要。此外，庇护工场还需要与服务使用者的家属保持良好的合作关系。许多时候，一些服务使用者在工场生产和生活中会遇到各种问题，例如行为问题、工作动机低，或者在处理人际关系方面遇到困难。由于这些服务使用者在工场里工作的时间每天只有8小时，所以工场社工需要与服务使用者的家属合作，共同处理这些问题。工场也会定期举办一些家属活动和亲子活动，以加强工场与服务使用者家庭之间的联系。

B单位称服务使用者为工友。这些工友被分成5组，每组约21人，由1位导师组织他们参与生产。由于在九龙区运营了超过20年，B单位有一些固定的生意和客户，这也使得服务使用者有了稳定的工作。目前，B单位承接的工作主要包括简单玩具包装、折纸盒、中药分装、信纸装信封和贴标签等。导师会将复杂的加工工序简单化，一些比较难的工序会分配给能力较高的工友，能力较弱的工友则会负责较为简单的工作。另外，B单位还有一个洗车队，承接了所在地区公司的洗车业务，参与洗车队的工友需要经过培训才能上岗。每位导师每年会为每个工友做两个个别训练计划。个别训练计划是根据该工友的需要而制定，导师可以运用个别训练计划教授工友新的工作技能，也可以提升工友既有的工作技术，或者改善工友的行为问题。在生产之外，B单位的社工每年都会组织工友和家属的亲子活动，并会定期召开家属会，交流近期工场的发展状况。B单位许多工友年纪比较大，工友的父母年纪更大，且其中一些工友的父母已经过世，因此，工场社工如果发现工友的家庭有其他服务需要，会及时转介其他服务资源服务给该家庭。另外，近些年，工场社工也推出了智力残疾人生死教育及兄弟姊妹支援小组等新服务。

（4）退出和转介其他服务流程

整体来说，庇护工场是一类长期服务，服务使用者退出或转介其他服务的机会并不是很多。一些服务使用者从20多岁进入庇护工场接受服务，一直工作到老。原本职业康复服务是没有退休机制的，因为庇护工场本身是一种“服务”，并不是“工作”。然而考虑到很多庇护工场服务使用者老龄化、工作能力下降等问题，社会福利署于2005年推出了一个新的服务类型——“职业康复延展计划”。原本在庇护工场参与全天工作的高龄工友可以选择退出庇护工场服务，然后参与“职业康复延展服务”。延展服务只安排半天工作，另外半天则安排了许多文娱活动，并加强对工友健康的监测。其他退出服务的情况包括：因为身体和智力退化，原有职业康复服务无法满足其需要；获得其他地区同类型服务的录用；服务使用者在职业康复训练下能力提升，可以获得公开就业机会；服务使用者死亡等。如果遇到这些情况，工场社工需要填写退出申请文件，并递交社会福利署的中央转介系统。出于对服务使用者权益的考虑，当他们的需要发生变化的时候，工场社工一般不会马上让残疾人退出服务，而是会评估残疾人的需要，并转介轮候适合的服务。一般情况下，庇护工场社工会等残疾人成功使用其他服务后，再为其办理退出服务手续。

例如，B单位有一位精神病康复者，病情稳定后，在九龙区一间社会企业找到了工作。这是一个餐厅，该残疾人在餐厅里做端盘子和清洁的工作。经过3个月的实习期，该残疾人可以稳定就业，于是B单位社工将该残疾人转给该餐厅的工作人员跟进，并为其办理了退出服务手续。

（5）机构运行机制

在香港，庇护工场这类服务属于由社会福利署资助、非政府组织运营的服务类别。社会福利署制定了庇护工场的职员架构，在这个职员架构中，一个可以接纳120名服务使用者的庇护工场需要配备1名资深社工、1名二级导师、1名助理社工、6名三级导师、1名文员、1名文员助理、1名司机、1名护士、4名工人。2000年以前，政府的资助是实报实销，机构花了多少钱，政府就资助多少。这种粗放型的资助模式虽然保障了员工的工资待遇，但是也会造成资源浪费以及福利资源的使用效率下降。2001年，政府实行整笔拨款改革后，原来实报实销的资助模式转变为整笔拨款，政府会根据单位的开支给单位一笔定额拨款；如果这笔钱不够，机构就需要自己想办法承担超支的部分。在整笔拨款的资助模式下，政府拨给机构用于支付职员薪酬的开支按照薪级表的中位数计算。人数多于120人或者少于120人的工场，在120人工场的资助标准下，按照一定比例减少或增加资助额度。员工的招聘、培训和管理是由机构和单位决定的。如果有职位空缺，一般会在报纸上登广告，单位和机构的主管会对申请者进行笔试和面试，以选择合适的员工。单位也会有人事架构，每个职员都会有一位直属督导。B单位是一个成立于80年代的工场，其人员架构是根据社会福利署提供的120人庇护工场的人员架构而定的。机构的主任由资深社工担任，负责整个单位的管理工作；主任下一层是二级导师和社工，二级导师负责管理三级导师，统筹单位的生产工作，三级导师主要负责指导本组的智障人士从事生产工作；工场的护士主要做疾病预防、疾病护理、药物管理和健康教育工作；而社工主要做个案管理，以及为托养服务残疾人组织一些活动。

（6）服务质量评估

在2001年整笔拨款资助模式改革之后，香港政府推行了对服务的问责制，加大了对社会服务的评估与监管力度。与A单位相同，B单位的服务绩效和质量评估主要通过两个体系进行，分别是津贴与服务协议和服务质素标准。津贴与服务协议中的绩效标准是政府给予非政府组织资助的最低要求。根据庇护工场服务资助协议，庇护工场服务一年内的平均使用率需要达到98%，一年内完成服务进度检讨的比率要达到95%⁽²⁴⁾。服务质素标准是一套完整的评估服务质量的标准体系，每间庇护工场根据自己单位的情况，在16条标准的框架下制定具体的服务规范和指标。庇护工场定期会对单位的服务标准做调整，每年制定自我评估计划，以评估服务是否符合服务质素标准。另外，社会福利署也会定期对庇护工场单位进行抽查，通过文件审阅、实地巡查，访问单位负责人、职员、服务使用者等方式评估庇护工场的服务质量，并指出可能存在的问题。另外，公众监督也是监察服务质量的重要途径。庇护工场需要定期了解服务使用者的满意度和意见建议，服务使用者有权向单位提出口头和书面投诉，单位收到投诉后需要认真调查了解并及时处理投诉。

康复服务中央转介系统会在B单位有空缺的时候分配轮候名单前列的申请人给B单位，所以通常B单位在按照流程接收服务使用者的情况下，服务使用率几乎可以接近100%，一般都可以达到服务资助协议的要求。另外，B单位还成立了一个由家长、导师、社工、护士组成的服务质素标准修订小组，每年监视服务质素标准的合理性，并做出必要的修订。单位内部也会就服务质素标准定期做自我检查，定期收集服务使用者的意见以及处理遇到的相关投诉。这些检讨报告、意见和投诉都会成为单位每年改善服务的依据。

香港的社会康复服务发展较早，服务体系相对较为完善，但目前也面临着很多困难和挑战，包括服务需求增长、人员短缺、人口老龄化和残疾人就业困难等问题，其中前两个问题对康复服务发展和运作影响非常大。

首先，残疾人成人康复服务的需求很大，目前的服务难以满足需要，致使部分服务（如残疾人宿舍）的轮候时间甚至可能长达十年。康复服务供不应求原因之一在于香港残疾人群体的激增。2014年，香港统计处《第62号专题报告书：残疾人士及长期病患者》显示，香港残疾人士约有58万人⁽²⁵⁾，相对于2008年的36万⁽²⁶⁾，增长超过60%。虽然香港特区政府投入康复服务的经常性开支由2007年的166亿港元增加到2016年的301亿港元（增幅达到81%）⁽²⁷⁾，但由于专业人员开支不断增加，以及部分社区人士反对区内兴建康复单位等原因，康复服务发展仍较为滞后，轮候时间不断延长，使有需要的残疾人难以获得及时的服务。另外，家属对服务区域选择的限定也是造成轮候时间长的原因之一。一些残疾人家属宁愿选择区内但轮候时间较长的服务，也不愿意选择轮候时间较短但离居住地较远的服务。为此，香港特区政府今年开始推行公私营结合的方式增加服务名额，例如，推行“私营残疾人士院舍买位计划”，资助残疾人入住私营的残疾人院舍。但是，目前私营残疾人士院舍的硬件设施和人员编制普遍大大落后于受资助的非政府机构营办的服务，忽视及虐待残疾人的案件时有发生。对此，政府应以受资助服务的标准严格审查私营机构的服务营办环境，加强服务质量监管。

其次，香港康复服务运作所面对的另一个突出的问题就是人员短缺，一线和专业员工招聘困难，人员流失严重，很难满足不断增加的康复服务需求。整笔拨款制度改革是造成这一问题的原因之一。在改革后，非政府机构在人员编制、聘用条件和薪酬等方面有很大的自主权，部分机构聘任员工的薪酬远远低于政府薪级表的建议，也不依照薪级表或通胀率每年增加薪酬或福利，导致非政府机构的康复服务岗位对求职者的吸引力大大降低。另一方面，政府在改革后缺乏对康复服务人员队伍的长远规划。各类康复专业人员的市场需求不断增加，但其培训名额却没有相应增加，因此很多专业人员（如护士、职业治疗师）供不应求，新的毕业生也都会首选政府和医院等单位就业。此外，由于香港康复服务发展较早，很多负责护理和清洁的一线工人已近退休年龄，而这些一线工作通常比较辛苦，工作技术含量和职业声誉都较低，很难吸引到中青年人士应聘。因此，很多单位，尤其是护理工作较多的机构，都存在人员不足的问题，致使现有服务人员工作压力更大、流失更快，形成恶性循环，康复服务机构的服务质量也难以保障。这是一个亟待解决的问题，需要政府、服务营办机构和专业培训机构群策群力、携手攻关。

面对现实种种挑战，重新制定适应当前社会环境的康复服务政策和康复服务计划方案是走出当下困境的重要策略。目前，香港特区政府也正在聆听残疾人和康复服务界的意见建议，检讨过往的康复服务模式，剖析目前的服务环境和供求状况，准备出台新的康复服务指导性规划政策。相信在不远的将来，政府会加大各项残疾人康复服务的投入，增加对残疾人服务单位的土地供应，完善整个残疾人服务体系，推动社区服务及家属服务的发展，帮助残疾人更好地融入社区。在人员方面，吸引青年人从事残疾人服务行业的政策以及内地劳务人员引入的政策正在研究试点中。此外，在服务的专业性方面，康复服务可能会引入更多的专业服务模式，推行新的服务来满足不断变化的残疾人和家属的服务需求。

（崔佳良、荀康伟撰稿）