根据《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号），残疾人服务机构是指国家、社会和个人举办的，依法登记的专门为残疾人提供供养、托养、照料、康复、辅助性就业等相关服务的机构。办法进一步规定残疾人服务机构的行业管理部门是国务院民政、卫生计生、人力资源社会保障等有关部门，可见与残疾人托养服务最为相关的行业管理部门是国家民政部，中国残疾人联合会及其地方组织对残疾人服务机构进行监督。办法规定的残疾人托养服务行业管理的体制具体包括：
国务院民政、卫生计生、人力资源社会保障等有关部门是残疾人服务机构的行业管理部门，负责对全国残疾人服务机构进行指导、监督和管理。行业管理部门应当按照职能和残疾人服务机构提供服务的主要内容，对残疾人服务机构进行政策和业务指导，履行相关监管责任。
县级以上地方人民政府民政、卫生计生、人力资源社会保障等相关部门，负责对本行政区域内残疾人服务机构进行指导、监督和管理。
中国残疾人联合会及其地方组织依照相关法律法规或者接受政府委托，对残疾人服务机构进行监督。
残疾人托养服务行业管理体制是一个多元治理的格局。行业管理部门对行业进行指导、监督和管理；残联组织在政府的授权下、代表残疾人群体进行行业监督；此外，行业自律、第三方专业评估、残疾人及家属监督以及社会监督等多维度监管共同施力，促进残疾人托养服务行业健康、有序、长效发展。
残疾人托养服务的政府监管主要包括规划管理、等级管理、监督管理和信息管理。
（1）规划管理
如前所述，目前残疾人托养服务面临着供不应求的困境，为此，县级以上地方人民政府的行业管理部门“应当提请本级人民政府根据经济社会发展规划和残疾人数量、分布状况及服务需求，制定并实施残疾人服务机构设置规划，将残疾人服务机构设置纳入基本公共服务体系规划”(2)。
（2）登记管理
残疾人托养服务机构应当依法登记。根据《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号）规定，残疾人托养服务机构的登记管理分为三种情况：①国家机关、事业单位举办或其他组织利用国有资产举办的非营利性残疾人服务机构，应当按照《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理规定到事业单位登记（管理）机关办理登记；②非营利性残疾人服务机构符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位（社会服务机构）登记管理有关规定的，应当到民政部门办理登记；③营利性残疾人服务机构，应当依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记。
（3）监督管理
行业管理部门在监督管理过程中可以采取多种形式，包括：(3)通过书面检查、随机抽查等方式，对残疾人托养服务机构进行监督检查，并向社会公布检查结果；②委托第三方机构对残疾人托养服务机构的管理水平、服务质量、运行情况等进行专业评估；③建立对残疾人托养服务机构的举报和投诉制度，接到举报、投诉后，应当及时核实、处理；④定期开展残疾人服务机构行业统计分析工作①。
（4）信息管理
2015年国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号），提出“‘互联网+’益民服务”的战略部署，发挥互联网的高效、便捷优势，创新政府公共服务管理。根据《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号），残疾人托养服务行业管理部门应通过信息化手段等多种方式，加强与登记机关、残疾人联合会对残疾人服务机构的信息共享。
残联组织在监督残疾人托养服务中的功能，反映在其代表、服务、管理三个职能中。首先，残联组织不仅代表着正在接受托养服务的那部分残疾人，而且代表更广大的残疾人群体，代表残疾人背后的家庭，对残疾人托养服务机构进行监督。其次，残联组织还具有服务职能，通过资金支持、人才培养等方式，直接或间接地推动行业服务水平的提升。第三，残联组织依照相关法律法规或者接受政府委托对残疾人托养服务机构进行监督。
目前，中国残疾人联合会及其地方组织参与残疾人托养行业管理，在推动规范化管理方面进行了许多创新。中国残联相继推动了《残疾人托养服务机构建设标准》（建标166-2013）和《残疾人托养服务基本规范（试行）》（残联发〔2013〕20号）两项规范的出台，并组织专家制订了《政府购买残疾人托养服务技术标准》。
地方残联组织对残疾人托养服务做了规范化管理方面的政策建制。2018年甘肃省残联、省民政厅、省财政厅出台《甘肃省残疾人托养机构管理暂行办法》，对托养机构实行分级管理，“各级残联负责本级公办托养机构管理工作，并对本级认定的社会力量兴办托养机构进行评估和业务指导工作”。办法主要规范了公办托养机构建设、社会托养机构的建设及资格认定和退出、托养服务残疾人相关要求、托养机构服务内容、托养机构内部管理、托养机构建设补贴及床位补贴、补贴资金管理以及法律责任。
2018年湖南省残联、省民政厅、省卫计委出台《关于开展重度残疾人托养照护服务质量评估工作的指导意见》（湘残联发〔2018〕2号），分别对居家照护服务和机构托养服务的质量评估工作做了规范，并提供了《湖南省重度残疾人居家照护服务质量评估表》《湖南省重度残疾人托养机构服务质量满意度测评表》《湖南省重度残疾人托养机构服务质量评估表》等规范性表格。
湖南省重度残疾人托养照护服务质量评估体系简介(4)
一、评估原则
1．坚持独立、客观、公正的原则；
2．坚持专业性与群众性相结合的原则；
3．坚持定期评估与不定期评估相结合的原则。
二、评估方式
1．评估小组评估，即县级残联会同民政、卫生计生部门或乡镇（街道）自行组织残联、民政、卫生计生等部门人员、残疾人专职委员以及当地医疗、康复、托养或养老等机构相关专业人员、人大代表或政协委员、残疾人代表、村（社区）干部等成立评估小组进行评估。
2．第三方机构评估，即县级残联会同民政、卫生计生部门或乡镇（街道）通过政府购买服务方式委托具有评估资质和能力的社会组织或专业机构如县级以上医院、残疾人康复和托养中心、社会福利机构、评估机构等进行评估。
三、评估内容
1．居家照护服务质量评估。评估项目包括穿衣、进食、居住、活动、卫生、康复以及民主评议等方面。
2．机构托养服务质量评估。评估项目包括机构资质、人员、场地、设备、服务流程、无障碍设施、服务内容、服务管理及结果性成效等方面。
四、评估程序
1．居家照护服务质量评估的程序：自查自评，入户评估，民主评议，出具报告。
2．机构托养服务质量评估的程序：自查自评、满意度测评、实地评估、出具报告。
湖南省残联建立起一套残疾人居家托养服务评价指标，包括一级指标4个、二级指标13个、三级指标33个，每个指标均有赋值、评价标准和评价说明（如下表所示）。评价采用100分制，结果分为三个等级，90分及以上优秀、80分—90分良好，70—80分合格，70分以下不合格。在评价结果使用方面，被评价为优秀的项目承接方，可以优先承接省残联的助残项目；被评价为不合格的项目承接方，两年内将不能承接省残联所有助残项目；省残联适时对在残疾人居家托养服务中工作突出的服务机构予以表彰和鼓励。(5)
湖南省残疾人居家托养服务指标体系(6)
续表
行业协会是一种自律性的组织。2007年国务院办公厅印发《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号），指出要积极拓展行业协会的桥梁纽带职能、行业自律职能和行业自我服务等职能。中国残联印发《关于加快发展残疾人托养服务的意见》（残联发〔2012〕16号），提出要培育和完善残疾人托养服务行业协会，“充分发挥其在行业自律和维护残疾人以及残疾人托养服务机构合法权益等方面的积极作用，推动残疾人托养服务管理水平的提高，促进残疾人托养服务的持续健康发展”。
以湖南省残疾人托养协会为例，该协会成立于2014年，是集研究、交流、服务、咨询等于一体，服务于全省残疾人托养机构的社会团体。协会成立背景是，在湖南省残疾人托养服务工作取得一些成绩的同时，仍然面临着服务体系不够健全、政策制度有待完善、设施建设比较滞后、居家照料服务亟待开发、家庭承担托养服务费用普遍困难的现状与残疾人托养服务需求之间的矛盾突出，托养服务机构管理不够规范、风险控制能力低、资金来源单一、发展前景模糊等问题。协会的成立就是要为托养服务机构排忧解难、为托养事业建言献策、为残联工作拾遗补阙，在协商、协调、协作、协办、协助上下功夫。(7)(www.xing528.com)
第三方评估是指由第三方评估机构对既定的服务对象依据某种目标、标准、技术或手段，按照一定的程序和方法进行分析、研究、比较，判断、预测其效果、价值、趋势或发展的一种活动(8)。第三方评估是现代化治理的重要手段，通过发挥评估机构独立、专业的优势，客观地对实际成效做出评估，有助于行业管理部门掌握真实情况。实施第三方评估的过程，既能调动公众的参与热情，又促进了评估过程及评估结果的透明公开，有助于提升行业公信力。《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号）提出“行业管理部门、残疾人联合会可以委托第三方机构对残疾人服务机构的管理水平、服务质量、运行情况等进行专业评估”。
（1）评估主体
第三方评估的主体是第三方机构。第三方是指处在第一方（行业管理部门）和第二方（被评对象）之外的一方，通常是研究机构、大专院校或社会组织等。这些第三方组织既不制定政策，也不执行政策，具有独立、客观、专业、公正的特点(9)，因而成为一支相对客观的监督力量。
第三方评估机构必须具备以下基本条件：首先，具有一定的政治素质和政策水平，要熟悉国家和相关的方针、政策；第二，具有基本的公共行政、财务会计、数学统计及法律方面的专业知识；第三，坚持原则，秉公办事，公道正派；第四，应当具备开展评估工作的必要设备、设施(10)。
（2）评估标准
第三方评估的标准包括两类：事实标准和价值标准。事实标准是指被评方的效益、效率等。涉及事实标准的问题包括：被评方完成了哪些工作？投入了多少人力、财力、物力成本？工作成效与目标任务相比是否相符？若与目标任务之间存在差距，差距有多大？
价值标准是指被评方所产生的社会效应。涉及价值标准的问题包括：被评方对推动社会良性运行是否有所助益？被评方是否及时回应了社会公众需求？被评方在多大程度上满足了社会需求？
（3）评估方法
第三方专业评估的评估方法很多，下面介绍两种比较常用的方法：综合指标体系评价法和信息调查法(11)。在具体工作中，要根据实际需要对各种方法进行综合运用。
综合指标体系评价法，即将若干个指标综合成一个指数，从而对事物的发展状况做出综合评价。如“残疾人事业发展纲要”的执行指标体系就是运用综合指标体系评估法，将残疾人事业发展分为若干层次和若干目标，再赋予不同的权重进行综合评估。
信息调查法，即通过各种调查手段获得评估资料的方法。这些调查手段包括：查阅机构管理制度、财务报告、活动记录等资料，向被评对象发放标准化的调查问卷，对被评对象的工作人员、托养服务残疾人进行访谈等。
（4）评估过程
第三方专业评估的过程通常包括以下几个步骤(12)：
首先，第三方机构接受评估任务，成立评估小组。
第二，第三方机构制定评估方案，包括评估人员组成、确定评估方法、数据来源、评估内容、评估重点等。
第三，第三方机构进行评估，提出初步评估报告。
第四，第三方机构听取各方面意见建议，进一步完善评估报告。
第五，第三方机构将评估报告定稿并提交给行业管理部门。
第六，行业管理部门对评估报告进行使用。《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号）提出，第三方专业评估的评估结果“可以作为政府购买服务、资助扶持、分级管理的依据”。
残疾人及其家属是残疾人托养服务的直接受惠对象，他们亲身经历残疾人托养服务，对服务成效最有发言权。此外，社会公众也对参与监督残疾人托养服务表现出持续上涨的热情，电视、报纸、互联网、自媒体对残疾人托养服务的报道不断增多，使得这个行业获得了较高的社会关注度。因此，我们需要提供一个监督渠道和投诉处理机制，让残疾人及其家属、社会的监督发挥正向作用，促进残疾人托养服务行业的良性运行。
在监督机制方面，首先，残疾人托养服务机构要建立信息公开机制和投诉处理机制。根据《关于加快发展残疾人托养服务的意见》，残疾人托养服务机构应以适当方式向社会公开托养服务残疾人的重大事项；经常听取残疾人及家属的意见和建议，发挥残疾人及家属对于服务和管理的监督促进作用。第二，行业管理部门也应建立对残疾人服务机构的举报和投诉制度(13)，通过适当的方式公布监督电话等联系方式，接到举报、投诉后及时核实、处理。
本章从残疾人托养服务行业管理角度，介绍了残疾人托养服务行业管理的形势与挑战、政策进程及其实践策略。残疾人托养服务正处于发展期，既要回应残疾人特殊性和多样化的服务需求，也要回应公众与舆论不断高涨的关注度，提高服务的供应量和精细化水平。在政策进程中，自2008年修订的残疾人保障法将“托养”写入条文以来，残疾人服务行业管理机制逐渐完善，残疾人托养服务的专门政策陆续出台，为托养服务行业管理提供了渐趋完善的制度框架。从行业管理现状看，残疾人托养服务行业管理体制已初步形成多元治理局面：行业管理部门对行业进行指导、监督和管理；残联组织在政府的授权下，代表残疾人群体进行监督；行业自律、第三方专业评估、残疾人及家属监督以及社会监督等多维度监管主体共同参与。下一步可以通过健全残疾人托养服务行业的多元治理体系，促进整个行业健康、有序和长效发展。
（陶书毅撰稿）
(1) 中国残疾人联合会：《2017年中国残疾人事业发展统计公报》（残联发〔2018〕24号）。
(2) 民政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、中国残联：《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号）。
(3) 参见民政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、中国残联《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号）。
(4) 湖南省残疾人联合会、省民政厅、省卫生和计划生育委员会：《关于开展重度残疾人托养照护服务质量评估工作的指导意见》（湘残联发〔2018〕2号）。
(5) 《湖南省残疾人居家托养服务质量评价办法》（湘残教就字〔2018〕9号）。
(6) 《湖南省残疾人居家托养服务质量评价办法（湘残教就字〔2018〕9号）。
(7) 《湖南省残疾人托养协会在长沙成立》，湖南省残疾人联合会网站：http://scl.hunan.gov.cn/xxgk/xxgkml/ldxx/xhl/ldhd1/201405/t20140505_1722753.html。
(8) 李志军主编：《第三方评估理论与方法》，中国发展出版社，2016：3页。
(9) 吴佳慧、王佳鑫、林誉：《论作为政府治理工具的第三方评估》，载《福建省委党校学报》，2015（6）。
(10) 李志军主编：《第三方评估理论与方法》，中国发展出版社，2016：58页。
(11) 李志军主编：《第三方评估理论与方法》，中国发展出版社，2016：88—125页。
(12) 参见李志军主编：《第三方评估理论与方法》，中国发展出版社，2016：74页。
(13) 民政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、中国残联：《残疾人服务机构管理办法》（民发〔2018〕31号）。
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