第二节　残疾人托养服务多主体合作供给实践探索

我国启动残疾人托养服务仅有十余年时间，残疾人托养服务机构大多处于初创阶段，同时受区域经济社会发展不平衡、城乡发展不平衡、地方政府对残疾人事业支持程度不同及社会组织发育程度的不平衡等因素制约，各地区残疾人托养服务发展程度存在较大差异，托养服务质量也参差不齐。但各地在服务主体合作的供给模式和供给方式上进行了积极有益的探索，形成了适合本地区发展并各具特色的托养服务多主体合作供给模式。

在残疾人托养服务实施过程中，残疾人个体差异特别是自理能力差异较大，残疾人和残疾人家属对服务的需求及预期不同，托养服务机构所需配备的人力资源结构也相应不同。如生活自理能力较弱、家庭照料困难的重度残疾人及其家庭常通过寄宿制托养服务机构解决照料困境，这类机构专业服务人员多以医生、护士、康复治疗师和护理员为主；有一定生活自理能力的残疾人多希望白天在社区就近就便接受日间照料机构服务，这类机构专业服务人员多以社会工作者、就业指导师、康复治疗师等为主；而需要居家服务的残疾人对服务的需求更为复杂，但目前更多是对生活照料、家政服务、陪同服务等的需求。因此，不论哪一种形式的托养服务，都需要多领域专业人才合作才能完成。公办机构在事业单位改革的背景下、民办机构在资金压力的制约下，都难以组建一支配备齐全的人才队伍。针对人力资源缺乏和专业化服务能力不足的困境，主要有以下几种实践形式：

残疾人托养服务技术资源不足的地区多将服务整体委托给专业服务机构，解决残疾人托养服务的急需急迫难题。北京市在《关于温馨家园综合改革的实施意见（试行）》中规定，北京市温馨家园可以托管服务协议的方式交由具备专业优势和综合服务能力的法人实体（含社会组织和企业等）进行整体托管，运营方负责运营管理和服务，突出管理和服务的专业化，增加服务的有效供给。

从地方基层实践看，整体委托给专业服务机构的服务中，最为突出的是对精神残疾人的托养服务。精神残疾人由于身心障碍特点，需要专业医护力量支持。各地残联常用做法是在精神专科医院设置一定数量托养床位，直接购买精神专科医院服务。也有地方残联购买养老院或者福利院的床位和服务，将有需求的残疾人安置于这些机构中。这种形式短期内解决了残疾人急迫的护理照料需求，但部分有能力、有意愿的残疾人“进来是为了出去”的托养服务目标较难实现。

残疾人托养服务对专业化要求较高，需要社会工作者、医生、康复治疗师及护士等专业人员跨专业合作，但由于编制、资金及专业服务能力限制，部分服务机构采取部分职位的专兼职相结合，或将部分服务外包。如无锡市残疾人托养服务中心将康复训练服务委托给无锡市康复医院，康复医院长期将康复治疗师派驻托养中心，托养中心按人员配置向康复医院支付购买服务费用。浙江省温岭市残疾人托养服务中心离市区较远，通过与本地医院合作，将托养服务对象医疗定点在南方医院，南方医院向该中心长期派驻医生和护士。

目前延伸服务的实践形式多见于居家服务。由于托养服务的残疾人分散、服务项目庞杂，居家服务常对接其他专业资源、社会资源和市场资源为残疾人提供居家服务、就医服务、出行陪伴等。如重庆江北区幸福加社会工作服务中心长期与街道社区卫生中心、家政服务中心等服务机构合作，为残疾人提供上门服务。

志愿者队伍是残疾人托养服务专业力量不可或缺的补充，多来自政府机关、高校、科研院所和专业服务机构等。如江苏省泰兴市残疾人托养服务中心吸纳邮政、交通、银行和高校等人员加入专业服务队伍，对残疾人进行生活能力自理及社会适应能力等方面的训练。北京温馨家园设立志愿者之家，推广“温馨家园+高校志愿服务社团”、“温馨家园+企业志愿服务团队”、“温馨家园+专业社工+残疾人志愿者”等合作模式，推动志愿助残工作制度化、常态化。

持续稳定的资金投入是残疾人托养服务机构良性运行的基本保障。目前，部分已建成的托养服务机构因没有足够的运行资金来源而暂时闲置，也有已运行的托养服务机构因资金保障不足而服务质量不高，不能满足残疾人的需求。但更多残疾人托养服务机构通过引入社会资本参与服务供给，增加了服务资源，提供了更优质的服务，其实践形式主要有以下三种。

民办公助指对提供残疾人托养服务的企业、社会组织，政府依据其提供的服务规模、质量等按照一定标准提供资金补贴。相比公办残疾人托养服务机构，民办托养服务机构灵活性更强，可以自主决定经营策略，并随市场变化而及时调整。正是这种灵活性，使得民办机构在公办机构无法发挥作用或作用较小的情况下，可以担负提供残疾人托养服务的责任。民办公助的托养服务机构，机构建设和经营都由企业或社会组织出资，政府只需在部分领域给予资助和政策支持。这种模式可以最大程度调动社会资本参与托养服务供给。

但是，民办公助模式也存在一定的缺陷。目前，民办机构无论在用地环境、设施设备等硬件方面，还是在资金实力、公信力等软件方面，都很难与公办机构匹敌。大部分民办机构在提供服务的稳定性、持久性方面存在欠缺，需要政府在制定扶持政策时进一步加强支持与引导，充分发挥市场和社会组织的活力。

公建民营指由政府部门通过招投标等方式将政府投资建设的托养服务机构的经营权交由合适的企业或社会组织经营管理，实现所有权和经营权的分离。公建民营和民办公助托养机构最大的区别在于前者为公有性质，后者为私有性质。公建民营模式下，民营机构负责托养服务机构的运行管理，减少了政府在经营上的压力，民营资本往往能够利用自身的资金和专业优势，开发适合残疾人的服务项目，满足残疾人多样化需求，增强托养服务机构的经营活力。

公建民营模式也有自身的缺陷。公办民营机构产权不属于民营企业，受承包经营年限及政策相对不完善、所有权和经营权等界限不清晰等的限制，企业资金投入的积极性不高。在公建民营过程中，政府也要避免“甩包袱”思想，应给予民营企业更多的政策支持和自主权。

公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）模式指政府择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，特许授权并与其进行股权合作共建托养机构，由社会资本向社会提供机构托养服务，一般服务期限较长，至少10年。PPP模式与公建民营的不同之处在于，后者民间资本没有参与机构建设，只参与运行管理环节。采取PPP模式能够将大量社会资本引入托养机构建设，有利于缓解政府投资压力。PPP模式下的托养服务机构产权性质不是单纯的公有或私有，而是项目合作方共有。作为机构的股东方，社会资本对利润的追求会促使其尽最大努力经营托养机构。在PPP模式中，机构运行管理主要由社会资本方负责，但由于资本自身的逐利性，机构可能会违背公益性初衷，为此政府应加强监管。

例如，贵州省湄潭县残疾人托养和康复中心采用PPP模式建设运营，项目总投资约10002.83万元，湄潭县人民政府授权湄潭县残疾人联合会为项目实施机构，指定湄潭县兴源国有资产投资有限公司作为项目政府出资人代表，与社会资本共同出资成立SPV（Simplified Payment Verification）公司，按照SPV公司章程开展工作。项目公司负责投资、建设与运营维护，合作期满将工程所有设施的所有权、使用权完好、无债务、不设定担保地移交给湄潭县残疾人联合会或其指定机构。合作期暂定为25年，其中建设期1年，合作期24年。项目投入运营至项目移交期间，采用“可行性缺口补助”的回报机制，政府根据可用性和运营维护绩效考核结果及项目运营情况向项目公司逐年支付可行性缺口补助费用，投资回报率暂按6.37%计算⁽⁹⁾。

残疾人托养服务机构主要集中于资源丰富的大中城市，不发达地区和农村地区则相对较少。有寄宿制托养需求或日间照料需求的残疾人，常因机构离家较远而不愿意到机构接受服务；有居家服务需求的残疾人，居家服务机构常因居住分散、路途较远、提供上门服务的成本过高为由拒绝服务或降低服务质量。在解决以上问题，提高托养服务的可及性和便利性方面，主要有以下几种实践形式。

与服务托管不同，利用闲置场所只是借用或租用场地，机构运营和服务提供则是独立的。多利用乡镇养老院、卫生所或养老院设置一定数量的残疾人托养床位，由专门机构管理和运营。这种情况在不发达地区和农村地区比较普遍，如河南省驻马店市上蔡县残疾人托养服务机构利用乡镇卫生院开展托养服务。

指充分利用街道、社区或村的资源，将重特大疾病患者、重度残疾人、失能失智老人等特殊困难群体集中起来，建设或租赁统一的托养服务机构，提供相应的服务，如山东省聊城市莘县农村残疾人集中托养服务机构。

借助农村群众世代为邻、朝夕相处的感情优势和居住优势，整合政府、医疗机构、社会力量等多方资源，由基层党委或政府统一组织，以村为单位对包括失去劳动能力的残疾人在内的贫困群众进行居家服务，在提高他们生活质量的同时，把原来照顾他们的家庭成员解放出来务工增收，从而实现家庭脱贫。如山东省聊城市莘县邻里互助脱贫解困服务。(www.xing528.com)

近年来，安置残疾人就业相关政策多次进行调整或补充，财政部、国家税务总局《关于促进残疾人就业增值税优惠政策的通知》（财税〔2016〕52号）明确规定取消福利企业资格认定事项，安置残疾人的单位和个体工商户直接向主管税务机关备案，由税务机关按纳税人安置残疾人的人数，即征即退增值税。安置一名残疾人每月可退还的增值税具体限额，由县级以上税务机关根据纳税人所在区县最低工资标准的4倍确定。以无锡市2018年最低工资标准2020元测算，企业集中安置残疾人就业，全年企业可退税额为96960元/人。

《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（财税〔2015〕72号）规定：“用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳保障金。”“保障金年缴纳额=（上年用人单位在职职工人数所在地省、自治区、直辖市人民政府规定的安排残疾人就业比例-上年用人单位实际安排的残疾人就业人数）上年用人单位在职职工年平均工资。”对于企业用工数较多、职工工资总额较高的企业而言，这将是一笔不小的费用。对不雇佣残疾人的企业进行惩罚，一定程度上促进了残疾人就业。

除此之外，有些地区还出台了超比例安置残疾人就业奖励办法、残疾人用工社保补贴办法、培训补贴等。在政策的鼓励下，越来越多的企业开始开发合适的岗位安排残疾人就业，既承担了社会责任，也节约了成本。

但是，企业安置残疾员工也存在一定的现实问题，如无障碍改造成本高，残疾员工与其他员工沟通困难、离职率较高，劳动纠纷难处理，易发生工伤事故等。针对残疾人用工管理问题，结合托养服务工作的开展，主要有以下几种实践形式。

企业将车间开设在托养服务机构的形式较为常见。一般企业与托养服务机构签订委托管理协议并支付管理费，企业与残疾人签订用工协议并支付劳动工资，托养服务机构与残疾人签订托养服务协议。这种形式解决了企业管理残疾人困难、托养机构经费不足、残疾人就业难等一列问题，实现了三方共同受益。

当残疾员工达到一定比例时，企业可被认定为托养服务机构，承担托养服务机构的相关功能和辅助性就业责任，同时享受托养服务机构的相关补贴政策。如宁波市发挥民营经济发达的优势，引导社会力量创办“阳光家园”，开展为残疾人提供生活照料、生活技能训练、康复护理、文化娱乐、体育健身等服务，兼有庇护工场、工（农）疗、职业培训等辅助性服务功能。“阳光家园”被依法认定为工疗机构的，按规定享受国家有关残疾人集中就业的税收优惠政策；“阳光家园”生产的产品作为专产、专营的庇护产品，纳入政府优先采购范围。“阳光家园”管理和护理岗位列入政府开发的公益性岗位，符合条件的人员按照宁波市人民政府《关于进一步做好促进就业工作的通知》（甬政发〔2008〕63号）有关规定，享受岗位补贴、社保补贴等扶持政策。

（邬广勇、冯善伟撰稿）

(1)　周进萍：《残疾人社会服务的多主体合作供给模式研究》，载《残疾人研究》，2015（3）：3—7页。

(2)　毛寿龙等：《社会组织与公共服务研究》，见中国社会组织公共服务平台，http://www.chinanpo.gov.cn/700109/92639/newswjindex.html

(3)　周进萍：《残疾人社会服务的多主体合作供给模式研究》，载《残疾人研究》，2015（3）：3—7页。

(4)　丁元竹：《交锋与磨合——公共服务提供中的社会关系》，北京大学出版社，2015。

(5)　郑伟倩：《公共服务市场化：困境与出路》，载《中共福建省委党校学报》，2013（1）：55—59页。

(6)　毛寿龙等：《社会组织与公共服务研究》，见中国社会组织公共服务平台，http://www.chinanpo.gov.cn/700109/92639/newswjindex.html。

(7)　沈志荣、沈荣华：《公共服务市场化：政府与市场关系再思考》，载《中国行政管理》，2016（3）：65—70页。

(8)　毛寿龙等：《社会组织与公共服务研究》，见中国社会组织公共服务平台，http://www.chinanpo.gov.cn/700109/92639/newswjindex.html。

(9)　《湄潭县残疾人托养和康复中心建设PPP项目市场测试公告》，http://www.meitan.gov.cn/doc/2018/02/27/24792.shtml。