残疾人托养服务的未来发展

从2007年残疾人托养服务在全国启动迄今已经过去了十余年，在这十余年中，我国残疾人托养服务体系框架已经搭建起来，服务机构数量和服务人数快速增长，服务质量稳步提升。但是，残疾人托养服务供给能力与残疾人托养服务需求之间仍存在较大差距，残疾人托养服务的管理、监督和评价体制不完善，专业人员不足，服务资金短缺等问题仍然严重制约着托养服务的健康发展，托养服务机构分布情况和服务质量在城乡、不同地域间也有较大差距，需要在社会发展进程中予以解决，以下领域的发展尤其需要着力关注。

近年来，残疾人托养服务工作纳入了国家基本公共服务体系，建立了政府主导、社会参与、残联组织发挥作用的工作机制。在工作分工上，残疾人托养服务主要由各级残联具体推进。2018年，民政部等部门出台《残疾人服务机构管理办法》，规定县级以上民政、卫生计生、人力资源社会保障等相关部门负有指导、管理和监督责任，各级残联主要负有监督责任，但对多部门的指导、管理和监督如何执行，执行标准及评价体系没有做出明确规定。各部门的责任边界及责任执行标准需要进一步厘清，以免发生管理与监督执行不力的状况，制约残疾人托养服务的整体发展。

根据2017年全国残疾人基本服务状况和需求信息数据，享有残疾人托养服务的残疾人比例约为9.42%，而需求比例达到32.72%；农业户口残疾人享有服务比例及需求比例分别为8.88和36.02%，差距更大；另外，全国还有955783名残疾人连续3年有托养服务需求但未得到服务。因此，与迫切的托养服务需求相比，残疾人托养服务的供给能力仍远远不足，部分不发达地区的区县尤其是广大农村地区甚至不能提供残疾人托养服务。

应加大对基层残疾人托养服务投入，主要包括：第一，充分发挥政府主导作用，加大对基层尤其是街道（乡镇）的基础设施投入力度，依托现有公共服务资源，建设符合本地区实际情况的小型寄宿制或日间照料服务机构，增加街道（乡镇）托养服务机构覆盖面，并依托街道（乡镇）服务力量向社区（村）辐射。第二，残疾人托养服务属于基本公共服务，政府可采用购买服务、民办公助、公建民营、政府补贴等形式加大公共财政投入，并逐渐使其成为残疾人托养服务资金最重要的来源，保障残疾人托养服务机构的持续运营。建议根据残疾人托养服务机构运营成本计算财政投入力度。据测算，政府投入至少占到运营资金的70%，才能维持机构持续正常运营。第三，鼓励民间资本和社会组织进入这一服务领域，除在土地、工商税务、水电及金融等方面给予支持外，还要鼓励企业与托养服务机构合作或直接在托养服务机构开展辅助性就业。发挥市场作用，探索社会企业发展，按照企业管理模式，充分发挥残疾人社会价值和经济价值，但在社会企业发展过程中不能过于重视经济价值而忽略残疾人对托养服务的专业需求。

根据2015年中国残联台账，2015年全国残疾人托养服务机构共有工作人员85546名，其中研究生及以上学历人员比例仅为1%，大专及以上学历比例为31%，高中及以下学历比例为68%。高素质专业人员的缺乏，导致高质量的残疾人托养服务发展动力不足。该行业服务人员尤其是高学历人员职称晋升难、收入普遍偏低，如果这些关系到个人职业生涯发展的问题不能得到解决，上述情况就很难有根本性的改变。

残疾人托养服务是新兴的、跨学科的专业性服务。虽然残疾人护理照料、康复、社会工作及就业指导等专业服务都有较完善的人才队伍，为残疾人托养服务的发展提供了较好的人才支持，但残疾人托养服务对象、服务目标及服务内容与上述专业服务既有相同之处又有诸多不同之处，残疾人托养服务人才培养制度尚未建立，专业化、职业化建设更是长期的过程。稳定的人才队伍有赖于合理的薪酬和完善的职业晋升机制，因此政府要在职称评定、薪酬等方面给予保障。政府可委托高校和职业学校建立残疾人工作领域的服务人才培养体系，提供专业的服务资源，形成专业人才的输送与管理制度。要健全从业人员的继续教育制度，强化定岗、定向培养，完善远程教育培训。要加强医疗机构、大专院校尤其是职业院校、科研院所等志愿者队伍建设，组织专业志愿者在残疾人托养服务机构开展康复、医疗、教育、职业培训等活动。

残疾人托养服务在国内属于新兴的事业，虽然在推动残疾人及其家庭生活质量提升、增进社会融入等方面起到了重要作用，但还没有成为学术界的研究热点。残疾人托养服务的整体布局、发展目标和方向、服务标准体系及效果评估指标体系制定等都需要系统研究，尤其在“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的大背景下，更需要全面深入的研究。

《残疾人权利公约》的签署推动了全世界残疾人权利运动的发展，残疾人社会服务在全世界呈现出共同的发展趋势，即从以大型机构居住为主转变为以日间照料机构、集体生活家庭、短期照料机构等小型社区机构或基于社区的家庭型机构为主，更加关注残疾人全面发展、生活自立与自主决定。这一发展趋势顺应了残疾人及其照顾者的居住偏好及全面发展需求。此外，自上世纪70年代在美国创立后，由残疾人运营的自立生活中心在全球的影响力不断增强，使残疾人成为服务主体并为残疾人提供权益保护、咨询、活动助理等服务，残疾人的独立生活和社会融合进一步得到支持。随着我国经济社会发展，残疾人服务也将进一步趋向成熟，我国必然出现更多形式的托养服务模式，如前述的社区集体生活、自立生活中心等，从而满足不同层次、不同类别残疾人的托养服务需求。

综上所述，残疾人政策是社会对残疾人认识的结果，对残疾人服务领域的影响直接而深远。残疾人托养服务契合了十九大报告中关于为人民美好生活而奋斗的目标，也与促进人的全面发展理念相一致。目前，积极探索符合我国国情、与社会经济发展水平相适应的残疾人托养服务发展之路，需要加快残疾人社会服务的立法进程，推动残疾人托养服务依法发展；其次是推进政府主导、社会参与的残疾人托养服务补贴制度的建立；第三是提升人才队伍的专业化和职业化程度，促进残疾人托养服务向更加专业化和规范化方向发展。

进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾将随着基本公共服务均等化进程逐步得到解决，残疾人托养服务逐步向农村和不发达地区延伸，最终实现残疾人托养服务的均等化和城乡一体化，使托养服务成为残疾人融入社会的手段和桥梁。后小康时代，为保障残疾人权益，在以残疾人为中心的理念指导下，促进残疾人全面发展和社会融入，残疾人托养服务将为残疾人提供社会融合环境下所需要的专业化支持性服务，真正体现残疾不是个人发展和社会参与的障碍，而是人类多样性的一部分。

（冯善伟撰稿）

(1)　冯善伟、任占斌：《我国残疾人托养服务的现状及标准体系建设》，载《残疾人研究》，2017（3）：13—22页。(www.xing528.com)

(2)　中国残疾人联合会：《1987年全国残疾人抽样调查研究资料——残疾人面临的问题与困难》，http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200804/t20080407_387568.shtml。

(3)　中国残疾人联合会：《1987年全国残疾人抽样调查研究资料——北京市重残人生活状况调查与对策》，http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200804/t20080407_387578.shtml。

(4)　张瑶：《我国残疾人托养服务政策的变迁》，载《残疾人研究》，2017（4）：44—50页。

(5)　邓朴方：《从“三个高度”认识残疾人劳动就业工作》，见《人道主义的呼唤选编》，华夏出版社，2016。

(6)　中国残疾人联合会：《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报（第二号）》，http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200711/t20071121_387540_2.shtml。

(7)　张瑶：《我国残疾人托养服务政策的变迁》，载《残疾人研究》，2017（4）：44—50页。

(8)　广州市残疾人安养院：http://www.gzclayy.cn/page/html/company.php, 2018年5月18日。

(9)　张渊：《上海市残疾人养护机构规范化管理研究》，复旦大学硕士论文，2012。

(10)　吕明晓：《浙江省残疾人托养照料模式案例分析报告》，见《中国残疾人事业典型案例》，人民出版社，2012。

(11)　张瑶：《我国残疾人托养服务政策的变迁》，载《残疾人研究》，2017（4）：44—50页。

(12)　民政部：《2017年社会服务发展统计公报》。