京津冀科技服务体系法律制度完善

在经济全球化的今天，一个国家或地区的社会经济发展，都需要良好的法律环境与法律制度作为保障。具体而言，公民、企业需要完善的法律来保障自身的合法权益，地方政府的行为需要法律制度来规范与协调，就京津冀科技创新服务体系而言，应当在明确三地的功能定位的基础上，深刻认识和把握三地科技服务业发展现状与特点，从多个层面完善相应的法律制度。

（一）以地方立法促进京津冀科技服务区域规划法治化

区域规划是区域政府间协作的制度平台。区域规划不以固有的行政区划为界限，超越固有行政管辖，强调跨区域政府之间的协商与协作，体现了行政权在政府主体之间的运行关系。^[14]同时，区域规划还能发挥约束区域政府行为的功能，即“区域规划是政府履行经济调节、市场监管和公共服务职责的重要依据……是有约束力的规划”，是“政府作出的承诺，是对政府有关部门和下级政府提出的工作要求，是在预期性基础上进一步强化政府社会管理和公共服务的责任”。^[15]

鉴于当下我国尚无统一的跨行政区域的统一立法，为了保障京津冀一体化进程的推进，应充分发挥北京、天津、河北享有的地方性法规制定权，分别制定地方性法规，将科技服务体系发展形成共识的规划内容转化为地方性法规并各自在所辖行政区域内颁布施行，提升区域规划的法治化程度。

（二）以协调机制破除京津冀科技服务体系建设的行政壁垒

要改变多年来“行政区经济”画地为牢之积弊，推动区域内彼此分割的各地市场间的优化整合，促进区域经济一体化发展中市场诸要素的合理流动，就需要推动解决“行政区经济”背后的制度壁垒问题。^[16]在加快经济发展方式转变这一背景下，京津冀区域的科技创新合作应先建立跨行政区域的协调领导机构，立足于整个地区，做好各个城市之间的分工，从整体上整合区域内的经济资源，并统筹解决京津冀地区资源，促进统一市场的形成。一是构建京津冀区域科技创新立法的协调机制，京津冀三地的人大与政府均是协调立法的主体，积极探索涉及科技生产要素流动、科技服务企业准入标准、税收优惠、科技中介机构信用评价、科技创新信息共享等方面的协调立法。二是积极建立统一的科技合作联席会议制度，推动京津冀区域科技创新服务体系建立取得实质性进展。推动京津冀科技服务业协同发展，应根据三地资源、环境、市场比较优势，整体谋划、分工协作、共同推进。三是尽快出台京津冀科技服务业协同发展规划。在充分征求各方面意见基础上，坚持合理定位、优势整合、融合对接等原则，制定出台京津冀科技服务业协同发展规划，明确京津冀科技服务业分工布局与功能定位，推进三地科技服务业协同发展重点工程，进一步完善协同发展体制机制和政策体系。强化对京津冀科技协同创新的指导，创新区域化的协商机制和沟通协调机制，逐步形成京津冀规划部门协商、职能部门合作的一体化发展局面。

（三）以职能转变重塑京津冀科技服务领域政府与市场的关系

京津冀协同创新中政府职能的转变，关键在于政府治理创新——实现地方政府职能从区划行政向区域行政、从单边协调向多变协调、从行政主导向有限政府的转变。市场是产业发展的基础。推进京津冀科技服务业协同发展，需要加快形成京津冀统一的科技服务业产品市场和要素市场，促进三地市场主体对接合作，提高科技服务资源配置效率，增强产业发展内生动力，实现产业链条有效衔接。

一是三地政府要根据科技服务市场的发展与需求来确定各自的职能，进一步完善政府多边协调机制，革新行政管理方式，切实把职能重心转变到科技服务市场监管上来，促进三地科技资源的优化配置，促进经济结构的调整和升级，用开放的思维和符合市场规律的活动来协调科技服务市场领域的经济活动。

二是应转变目前京津冀现有的行政主导型经济的发展模式，实现行政主导向有限政府、服务政府的职能转变，进一步转变政府科技管理职能，把工作重点放在发展战略研究、发展规划制定、创造保障条件、优化政策环境和提高服务水平上，为各类科技创新主体创造更大的发展空间。积极强化科技、工商、税务、技术监督、海关等政府职能部门对技术创新企业重点提供个性化服务，简化创新项目的审批环节与手续，为创新企业提供更加优质的服务，切实帮助企业解决生产经营中的实际问题。

三是创新政府扶持方式，一方面培养多元化服务的新型科技服务机构来适应日益激烈的市场经济。以科技服务这类以智力服务为主的行业的特点和需要，通过资金支持、税收减免、人才培养、政策支持等方面促进服务机构发展，明确各类科技服务机构的法律地位、产权制度、组织形式和投入机制，形成法律定位清晰、政策扶持到位、监督管理完善、市场竞争平等的良好发展环境；另一方面，强化京津冀区域科技创新平台之间的合作。推进三地综合试验区、高新区、创新基地、交易所、创新联盟等区域科技创新平台之间的合作共建，优化分工布局。尽快在三地建立网络化区域协同创新服务站，助推京津冀科技服务产业对接与项目合作。鼓励建立跨区域研发机构、中试和成果转化基地、产业技术创新联盟，推动科技服务业跨区域发展。

（四）以行业协会沟通政企并促进政府决策科学化

行业协会是联系政府和市场的桥梁，行业协会的互益性、自治性等特点决定着其可以打破行业、部门的界限，有效实现资源整合，弥补政府和市场功能的不足。行业协会是科技创新服务体系的重要组成部分，亦是可以冲破行政疆域实现三地有机融合的重要载体，未来京津冀区域科技创新服务体系的构建应从以下方面发挥行业协会的功能：

一是大力扶持行业协会的发展，政府将有关科技服务方面的国家资格审查的责任委托给更为专业的科技服务机构，例如科技评估机构、资格认证机构、科技中介行业协会、商会组织等，这些机构通过对市场和企业的熟知度，对市场和行业有效的监督和调控。在市场经济的发展过程中出现的弊端和问题，科技服务机构将市场的信息反馈给政府，为政府提前作出相应解决的政策规划。

二是开展行业服务，整合相关社会团体，制定行业发展规划，优化行业发展环境，监督服务机构依法经营，有效维护行业信誉和竞争秩序。

三是规范并促进科技中介机构的发展。按照“信息共享、资源共用、利益共得”原则，积极搭建服务机构交流协作平台，促进机构快速发展。同时制定科学、合理的服务机构发展评估标准，引导机构更好更快成长。

四是科技管理部门应加强和行业协会、产业联盟等科技类社会组织的联系，定期通过它们收集科技政策落实过程中的问题以及科技型中小企业的政策需求。在建立科技管理部门和社会组织协调机制过程中，应注意保持社会组织的独立性，真正发挥社会组织建言献策的作用，促进科技决策的民主化。

【注释】
(www.xing528.com)

[1]安丽娜：首都师范大学政法学院讲师，法学博士。本文为2018年北京市社会科学基金项目《北京市民办教育分类管理的政府职能研究》（18FXC015）的阶段性成果。

[2]参见《科技部关于印发〈“十三五”现代服务业科技创新专项规划〉的通知》。

[3]毕娟：《论京津冀协同创新中的科技资源协同》，《中国市场》2015年第31期。

[4]王佳：《区域技术创新中的科技服务体系建设研究——以陕西省为例》，西安科技大学2014年硕士学位论文。

[5]王佳：《区域技术创新中的科技服务体系建设研究——以陕西省为例》，西安科技大学2014年硕士学位论文。

[6]王佳：《区域技术创新中的科技服务体系建设研究——以陕西省为例》，西安科技大学2014年硕士学位论文，第14页。

[7]张瑞萍：《先政府，后市场——京津冀一体化进程中政府与市场作用的顺序》，《河北法学》2015年第4期。

[8]王晶晶：《京津冀协同创新亟须补足产学研短板》，http：／／www.sohu.com／a／134888505_115495，最后访问时间：2018年6月1日。

[9]王锡南、茅春荣：《加强科技服务体系建设的重点内容与措施》，载《科学学与科学技术管理》2000年第11期。

[10]张继红：《科技服务业的趋势与挑战》，http：／／www.sohu.com／a／33146664_162758，2018年10月15日访问。

[11]杨军锋、吴楠：《河北省在京津冀协同发展过程中面临的问题与对策研究：基于创业型经济的视角》，载《河北科技大学学报（社会科学版）》2014年第2期。

[12]谢辉等：《京津冀区域协同发展的法律保障》，知识产权出版社2015年版，第37页。

[13]丛屹、王焱：《协同发展、合作治理、困境摆脱与京津冀体制机制创新》，《改革》2014年第6期。

[14]李煜兴：《我国区域规划法治化的途径与机制研究》，《河北法学》2009年第10期。

[15]参见《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）。

[16]陈俊：《我国区域经济一体化中地方立法协调的模式及样本》，《江汉大学学报（社会科学版）》2013年第5期。