在各种资源要素高度密集在城市、城市架构愈益精巧化的同时，城市脱离并悖逆自然界的倾向性加大，由城市自身增长所导致的内在风险因素却与日俱增，[4]现代大都市所面临的风险具有突出的密集性、流动性、叠加性、圈域性等特征，各类风险源日趋复杂多样，风险存量不断加大，风险流量大大增多，各种风险在更大的时间和空间范围内进行非线性的连锁性、跨时空传播，并且不同风险之间还经常存在耦合传递的特征，从而造成更严重危害。[5]这不仅冲击社会价值体系，也对公民的人身财产安全带来严重损害。[6]国务院应急管理专家组组长、国家减灾委员会专家委副主任、国务院参事闪淳昌曾说：“由于多灾并发，大灾多发，城市面临的风险已经不再是传统意义上的静止的、孤立的风险，而是影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地越来越小的现代风险；城市灾害越来越呈现出它的突发性、多样性、复杂性、连锁性，受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点。”
城市风险，作为行政规制的对象，具备的高度专业性和不确定的特点使得传统规制手段陷入囹圄中。首先，传统行政规制手段追求“庇佑型”政府，即政府扮演的是唯一、全能的管理角色，其具有的独断性使得传统规制手段在管理过程中严格秉承自有的方法和思路，虽然具有稳定性和体系性等优点，但也存在一些自身难以克服的局限性，例如模糊性、滞后性和僵化性等问题。[7]现代大城市风险蔓延速度快，后果更为严重，需要规制主体面对风险的不确定性和复杂性灵敏地嗅出其中的威胁气味，采用瞬时手段缓解风险，这是传统法律规制手段无法做到的。[8]其次，就行政组织设置而言，社会多元化的发展促使多元化的社会关系诞生，管理公共事务需要更高的专业性和技术性手段，膨胀的社会关系以及缩减的行政组织具有天然的矛盾，政府很难承载庞大且精细的工作量，在当今扁平化治理的编制下，政府从规制体量上很难满足一揽子治理愿景。最后，传统规制手段无法满足风险的建构性需求。城市风险不仅仅是技术性问题，在对于城市风险的界定与理解中还涉及语义描述、价值判断、主体界定等社会性问题。尤其在设定风险红线时，不同的灾难阈值取决于其被卷入风险时，是参考决定者还是受波及者的意见，[9]如何取得共识的最大化，这意味着对风险进行规制的同时也在建构风险自身，其中折射的民主价值需要通过公众参与的方式实现，这和传统的封闭式管理思路存在根本冲突。因此，无论从决策的科学性还是可接受性上，传统治理手段无法实现现代大城市风险的规制要求。[10](www.xing528.com)
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