我国少年司法制度的体系变迁：从少年法庭到未检部

我国少年司法制度的探索始于1984年10月，上海市长宁区人民法院设立了我国第一个少年法庭（少年犯合议庭），由此开启了中华人民共和国少年司法的探索历程。在此后的一段时期内，以少年法庭为中心的少年司法改革蓬勃发展，但困境与挑战随即而来，案件量不足成为此后一段时期少年法庭面临的主要问题，甚至一度被认为占用了过多的司法资源。1991年，江苏省常州市天宁区人民法院进行了少年综合庭模式的初步尝试，即将涉及未成年人犯罪的案件全部纳入少年法庭的受案范围，包括刑事、民事和行政案件。这次的改革尝试在一定程度上解决了少年法庭法官多、案源少的问题，让更多未成年人案件进入司法视野，在理论界被普遍认为是将未成年人从刑事司法保护上升到了全面司法保护的状况。这项改革在今天看来仍然具有极大的前瞻性，但令人遗憾的是，最高人民法院对此次改革并未持肯定态度，而是认为少年法庭仍需保持原有的刑事特色。^[9]

“从90年代后期起，一些地方法院开始了对未成年人案件的指定管辖，将一定范围内的未成年人犯罪案件集中到辖区内某一个少年法庭集中审理。”^[10]这项举措一方面保证了少年法庭的受案量，节约了司法资源；另一方面也让少年法庭的审理更为专业。此次推行指定管辖改革的省市撤销了大部分少年法庭，由此理论界和实务界纷纷开启了建立少年法院的议题。这种设想初衷非常美好，但是截至目前，依然停留在假设阶段，迟迟无法启动。

真正使少年法庭面临危机的是新一轮司法改革的启动。2016年初，最高人民法院借鉴日本少年审判与家事审判合一的做法，将家事审判与少年审判合并为少年家事法庭。“但是在每年数以百万件的家事案件中每年约为五万件的未成年人刑事案件很快被淹没。本轮家事审判改革中大量的少年法庭被撤销或者名存实亡。”^[11]人民法院系统对于少年司法的影响力与控制力日益萎缩，面临巨大的困境与障碍。

与之相对应的是未检制度的后发与兴起。我国未检制度的探索始于1986年6月，上海市长宁区人民检察院成立了我国第一个未检机构——“少年犯起诉组”。与同一时期“少年法庭运动”在全国范围内迅速铺开相比，未检制度的发展长期处于曲折探索和滞后状态。直到1992年最高人民检察院才建立了少年犯罪检察处，但旋即就被撤销。此后的很长一段时间，除了在上海各个区县检察机关依然保留未检机构，全国范围内其他地区检察机关的未检机构与配套制度基本处于空白状态。^[12]

未检制度的曲折探索终于迎来了两次转变。一次转变发生在2012年，《刑事诉讼法》全面修订，在其中增设了未成年人特别程序。由此，全国范围内的省级检察机关均设置了未检部门，北京等省市也在各个基层人民检察院设置了未检部门。遗憾的是，这种少年检察蓬勃发展的势头很快受到了本轮司法改革的冲击。随着员额制、大部制等司法改革措施，各省市新设立的未检机构面临被裁撤的风险。未检制度还未兴起就面临夭折，这种走回头路的隐忧引起了学术领域多位专家和少年司法工作者的广泛关注。为了应对这种状况，由陈卫东教授提议，宋英辉教授在2015年6月代表少年司法各界的同仁起草了一封给最高人民检察院时任首席大检察官曹建明的建议信，在信件的末尾，多位有声望的刑事诉讼法学专家参与并联合署名。曹建明检察长随即作出批示，并于当年8月由最高人民检察院时任副检察长孙谦在无锡召开了“未成年人刑事检察工作座研讨会”专题研究未检工作，并在年底挂牌成立了未检工作办公室，由此未检工作三十年的探索有了初步成果，在全国范围内正式形成了四级未检机构，这可以说是少年司法各界同仁集体努力的成果。^[13]

另一次转变发生在2017年底，国家进行了重大的监察体制改革，为了配合改革措施，各级检察机关完成了反贪等职能、机构、人员的转隶。2018年大检察官研讨班在广东深圳举行，最高人民检察院检察长张军表示，过去反贪工作占用检察机关大量的人力、物力，让本应有的法律监督职能实施缺乏足够的保障。使得刑事案件与民事、行政、公益案件的检察工作发展得很不平衡。^[14]从当前来看，此次监察体制改革更像是一种契机，迫使检察机关立足宪法，回归并加强法律监督职能，向死而生地寻找职权的发挥空间。(www.xing528.com)

于是，2019年1月3日，最高人民检察院第九检察厅设立，专门负责未检工作。这是一项具有里程碑意义的改革措施，标志着我国检察机关对于未检工作三十余年的探索终于开花结果。第九检察厅的设立也是国家机关履行未成年人保护职责，致力构建全社会未成年人保护体系的重要体现。另一项检察措施也成了本次改革的亮点。2018年10月19日，最高人民检察院向教育部发送了《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》，因为是检察机关首次以部委单位为对象提出检察建议，被媒体称为“一号建议”。其核心内容是建议教育部在制定《未成年人学校保护规定》时需要进一步健全完善和预防未成年人性侵害的制度机制。探索以检察建议的形式发挥法律监督作用，保证相关法规落实到位是检察机关在未成年人司法保护领域所释放的积极信号，必然会产生推动未成年人保护机制良性运转的“鲶鱼效应”，推动我国未成年人保护整体状况的发展。

“截止到2016年，在全国范围内设立独立建制的少年检察机构1027个，34个省级检察机关有19个设立了少年检察机构，公诉部门下辖的未检办案组1400多个，负责未成年人案件的检察官达到7千余人。”^[15]这种令人惊讶的发展势头在一定程度上表明未检部门正在逐步取代少年法庭，未来将发挥更重要的作用。

但是，未来将少年司法的“先议权”赋予检察机关仍然面临不小的考验。首先就是很多省市的检察机关内设机构改革将来之不易的未检部门并入其他部门，回到了三十多年前长宁区人民检察院的少年起诉组模式。由此，家事案件淹没未成年人案件的少年法庭困局或许将在检察机关重演。面对汹涌刑事案件的冲击，如何保证未成年案件得到特殊的处遇、特殊的程序、特殊的机构和人员仍然是一个严峻的考验。

纵观我国少年司法的发展历程，少年法庭发展的困境与桎梏既有历史条件的制约也有自身的局限。尤其是在当前司法改革的背景下，少年法庭在某种意义上缺乏行使少年司法“先议权”的条件和准备。所以，“我国并不必然需要移植国外排斥检察官参与少年审判的制度设计”。^[16]那么行使我国少年司法的“先议权”或许是时代赋予检察机关的使命与责任。