中国视野中的先议权实践介绍

我国的少年司法改革一直秉持着实践先行的中国特色，虽然先议权理论尚未完成系统化构建，中国的先议权实践却早已悄然开始，呈现以少年人民法院为主导的先议权运行模式、“强检察模式”下以人民检察院为主导的先议权行使模式、探索实践下以公安为主导的先议权行使模式三种模式分头并行的先议权中国化实践。

1.以人民法院为主导行使先议权

在我国的少年司法体系中，“少年法院”的角色主要由人民法院内的少年法庭承担，在各地的实践中，少年法庭主要有三种类型的机构设置：第一种为少年刑事案件审判庭，专门受理未成年人刑事犯罪案件；第二种为少年刑事案件合议庭，为附设于刑事审判庭的一个专门机构，受理未成年人刑事案件；第三种为综合性少年案件审判庭，不仅受理未成年人刑事案件，还受理有关未成年人保护的民事案件、行政案件。^[39]

从各地的少年法庭实践中，指定管辖成了少年法庭发展的新形势，将某一地区的未成年人案件集中于一个或几个法庭管辖，由此产生了未成年人案件的上下级审判机关的对接难、指导难的问题。此外，少年法庭的审判员主要负责审理未成年人案件，但当前司法机关内部“唯案件量”的法官考核机制使得少年法庭的审判员无法专注于未成年人案件的审理工作。^[40]

以人民法院为主导的先议权运行模式由法官根据行为的严重性以及刑事责任年龄的大小，分流未成年人案件。一方面通过责令监护人严加管教、训诫、治安处罚、工读教育等行政性干预措施对罪错未成年人进行非司法化干预；另一方面基于“教育、感化、挽救”的方针，法官综合考虑未成年人的认罪悔罪态度、家庭情况等因素后，对进入到司法程序中的未成年人比照成年人标准从轻、减轻或者免除处罚。

以人民法院为主导的先议权的运行模式，其弊端主要体现在三个方面：

第一，在人员配备方面，我国少年司法体系的一元化模式决定着我国少年法官并非是独立的专职法官。我国少年法官主要受理未成年人案件，但也会受理其他普通案件。受限于现行人民法院业务考核制度，少年法庭的法官无法全身心投入未成年人案件，导致了对罪错未成年人的后续帮教“有心而无力”的少年司法现状。

第二，在干预措施方面，由于我国的“少年司法制度呈现出行政干预体系与刑事司法体系二元结构的特点”^[41]，少年司法制度内的行政干预由责令父母严加管教、训诫、治安处罚、工读教育、强制性戒毒措施组成，其中责令父母严加管教、工读教育作为类似“保安处分”措施在司法实务中予以适用。少年刑事司法体系受到我国一元化刑罚体系的影响，进入刑事司法程序中的未成年人面临着与成年人一样的刑罚类型，只不过在具体适用时罪错未成年人受到的刑罚在参照成年人的标准上得到从轻、减轻或者免除。整体的少年干预体系呈现行政机关与司法机关两极分化的特点，刑事司法体系与行政干预体系无法做到有效衔接，因而导致行政性的早期干预措施无法真正起到教育矫治罪错未成年人的效果。

第三，在实施效果方面，有限的干预措施难以遏制日益严重的未成年人犯罪形势，造成了未成年人犯罪的“养猪困局”，中国的少年司法面临着对罪错未成年人“养大了再打”“养肥了再杀”^[42]的窘境。有限的干预措施一方面造成涉罪未成年人得不到真正有效的矫治，另一方面也造成了群众对司法公信力的质疑。

综合以上原因分析，在我国由于客观条件的制约——尚未设立适用于未成年人的保护处分措施——以人民法院为主导行使先议权存在诸多限制，此外少年司法程序的“泛成人化”倾向也不利于对未成年人的教育矫正。因此，在现阶段，由人民法院行使先议权的效果并不理想。

2.以人民检察院为主导行使先议权

我国以人民检察院为主导行使先议权的模式在某种程度上类似于德国单轨制的先议权行使模式，检察官行使起诉裁量权，通过适用相对不起诉、附条件不起诉对未成年人案件进行分流，将罪错未成年人排除出司法程序，从而达到先议权的分流效果。

以浙江省为例（图4），自2013年来无论是不捕率、不起诉率，还是适用的附条件不起诉占整体的比例都呈现逐年上升趋势。其中，以浙江省湖州市南浔区人民检察院为例，自2015年之后南浔区人民检察院大量适用相对不起诉、附条件不起诉，对未成年人案件进行提前干预；从2016年开始，南浔区人民检察院适用相对不起诉与附条件不起诉的未成年人案件总数超过了人民检察院审查起诉的未成年人案件；从图5中我们可以看出，南浔区人民检察院起诉的未成年人案件逐年下降，相对不起诉与附条件不起诉的未成年人案件逐年上升并渐趋平稳。以浙江省温州市苍南区人民检察院为例（图6）：在2014—2017年间，人民检察院适用相对不起诉、附条件不起诉的未成年人案件占整体未成年人案件的比例逐年上升；到了2018年，相对不起诉、附条件不起诉的适用略有下降，但仍维持在案件总数的35%以上。结合两地人民检察院的整体情况分析，人民检察院对未成年人案件的起诉率呈下降趋势，不起诉率整体上升。

由此可见，我国的检察官在审查未成年人案件时，已经通过相对不起诉、附条件不起诉的审查起诉方式对未成年人案件进行了提前裁量。对适用相对不起诉、附条件不起诉的未成年人群体，各地人民检察院通过探索智慧未检、未成年人观护平台、购买社会服务等创新措施，对处于考察期内的未成年人进行针对性干预，通过适用个性化处遇措施，消灭未成年人的潜在犯罪可能性，最终实现控制未成年人犯罪的良好效果。

图4　浙江全省检察院2013年至2016年对涉罪未成年人非刑罚化、非监禁化趋势(www.xing528.com)

图5　湖州市南浔区人民检察院对涉罪未成年人的审查起诉趋势

图6　温州市苍南区人民检察院对涉罪未成年人的审查起诉趋势

从刑事诉讼的阶段来看，检察机关处于“承前启后”的公诉阶段。　“承前”——检察机关作为法定的批捕机关，决定未成年人是否由公安批捕，秉持“少捕慎捕”的方针作出有利于未成年人的决定；“启后”——检察机关作为法定的公诉机关，检察官享有绝对的起诉裁量权。在检察环节，检察官综合考虑涉罪未成年人的人身危险性、再犯可能性、家庭状况等因素后，通过不起诉、相对不起诉、附条件不起诉等方式尽可能降低涉罪未成年人的起诉率，最大限度地降低未成年人进入司法程序的可能性，将未成年人提前分流，实现检察机关的“阀门”作用。

从诉讼程序对未成年人提供的特殊保护制度来看，各级检察机关已经全面落实合适成年人到场制度、对未成年人刑事案件依法快速审理、法庭教育等考虑到未成年人特殊身心状况的各种特殊制度；通过与各部门协商建立的社会支持机制，给涉罪未成年人提供教育矫正平台等。以人民检察院为主导的先议权行使模式在检察改革中被逐步完善，真正实现了“教育为主，惩罚为辅”的未成年人刑事诉讼的指导原则。

3.以公安为主导行使先议权

《治安管理处罚法》^[43]第12条规定明确公安机关有权干预未成年人的治安违法行为，以公安为主导的先议权行使模式围绕着治安违法行为展开，公安机关通过警告、罚款、行政拘留等措施惩戒实施治安违法行为的未成年人，实现公安阶段的分流与干预。

警察工作的特殊性，能够让警察深入接触未成年人生活的方方面面，通过查处酒吧、网吧、游戏场所、宾馆等不适宜未成年人出入的场所控制未成年人的越轨行为，实现控制未成年人犯罪的社会效果。公安机关对未成年人治安违法行为的干预措施以惩罚为主，缺乏教育环节，导致由公安主导的先议权行使模式侧重于分流功能，忽视了先议权保护未成年人的初衷。

自2015年开始，北京市海淀区、江苏省淮安市、广西壮族自治区钦州市钦南区、云南省昆明市盘龙区、上海市嘉定区等地陆续开展了少年警务的试点工作，委派有责任心的民警对未成年人实施帮教工作。近几年的少年警务的实践经验表明，我国的少年警务制度尚处于萌芽阶段，专业干预手段的缺乏、帮教过程的不连贯使得公安阶段对未成年人的帮教难以收获真正的效果。少年警务难以承担行使先议权的重担。

（三）中国视野下运行模式的选择：基于不同先议权运行模式的利弊审视

先议权适用对象的特殊性要求先议权的行使始终要秉持谨慎态度，在我国“强检察权能”^[44]模式的少年司法背景下，先议权由人民检察院行使优于人民法院行使，主要原因如下：

第一，从干预措施来看，现阶段人民检察院通过相对不起诉、附条件不起诉对未成年人案件提前干预，实际上已经行使了先议权的部分权力。从浙江省湖州市南浔区人民检察院以及浙江省温州市苍南区人民检察院的近五年数据来看，未成年人案件的不起诉率占比较高，南浔区人民检察院的不起诉率甚至超过了起诉率。此外，南浔区人民检察院通过探索智慧未检、帮教基地、观护平台等特色化未成年人处遇措施，对相对不起诉、附条件不起诉案件中的涉罪未成年人进行感化教育。在这一方面，我国人民法院对未成年人的干预措施仅为责令监护人严加管教、工读教育，公安机关的干预措施为警告、罚款、行政拘留，但这些干预措施已无法完全应对日益复杂的未成年人犯罪形势。

第二，从机构设置来看，未检机构设置已经基本完备。2015年12月，最高人民检察院未检办公室的成立，“标志着全国四级未检机构设置基本完备，职责范围基本划定，制度框架基本搭建，以未成年人这一特殊主体为标准所建立的独立业务类别终于确立”。^[45]而在人民法院的机构设置方面，少年法庭作为审理未成年人案件的专门机构得到了普遍的推广，但少年法庭的机构设置尚未得到落实。在人员方面，少年法庭的审判人员往往还兼顾着普通案件的审判工作，时间精力难免有所不及。而目前我国少年警务的发展处于一种“滞后而萌动”^[46]的状态，仍处于制度化探索阶段，少年警务尚未实现体系化建设。

第三，从执行效果来看，各地未检工作部门以“儿童最大利益”的核心理念为指导，纷纷开展了未检工作创新实践，各地涌现出了优秀的未检工作经验。例如，郑州市管城区的“未成年人帮教保护平台”、宁波市鄞州区人民检察院的智慧未检数字平台、湖州市南浔区人民检察院的智慧未检App等，这些创新帮教措施在矫正涉罪未成年人、帮助未成年人重新回归社会方面成效显著。而少年法庭受限于缺乏有效的干预措施以及刑事审判的“泛成年人化”，难以实现教育矫治未成年人的效果。少年警务的实践表明，各地少年警务的探索依赖于有责任心的民警对未成年人进行帮教，少年警务的执行效果不尽如人意。