苏伊士运河的国际地位与英国的利益

精彩看点

国际航道问题—苏伊士运河特许经营的第一个三十五年—《特许法案》—英国对埃及以及苏伊士运河的立场—1884年伦敦大使会议—《苏伊士运河公约》—运河公司—国际监管

国际航道问题一般由国际条约处理。要达成国际条约，最佳方式就是进行大国协调。只有经过两个国家突破重重困难的协商，一系列双边条约出炉之后，才可能建立共同监管体系。

1814年至1815年，维也纳会议指出：流经或穿越多个国家的河流航道被视为国际航道。欧洲的莱茵河、多瑙河与斯海尔德河及非洲的刚果河都属于国际航道。19世纪，欧洲舆论依然倾向于认为，即便一条河流仅仅穿越一个国家的不同地区，只要该河流与重要海洋相连就属于国际航道，必须为国际贸易所用。连接北海与波罗的海的海峡及连接地中海与黑海的博斯普鲁斯海峡与达达尼尔海峡均被视为国际航道。

19世纪之前，河岸国家声称有权随心所欲地关闭自己领土上的国际航道。当时，丹麦国王可以收取海峡通行费。荷兰取得了国际认可，有权关闭斯海尔德河河口。土耳其人对多瑙河河口与达达尼尔海峡和博斯普鲁斯海峡出入口拥有绝对的控制权。莱茵河从曼海姆到荷兰边境的航道因通行费而受阻。19世纪，国际条约解除了欧洲河岸国家对所有国际航道的任意控制。1885年，刚果河也成为国际航道。

流经或经过一个以上国家的人工水道，或者连接两个海洋的人工水道，虽然与自然河流或海峡相似，但显然属于不同类别。修建人工水道，像修建人工隧道或道路一样，必须得到所属国家的许可。国际法从未承认任何国际道路通行权自然属于独立国家。因此，在批准修建运河前，国家首脑可以随心所欲地提出任何条件。国家首脑如果亲自主持修建运河，甚至可以把运河视为个人私有财产进行管理。

在苏伊士运河修建之前，还没有哪条国际人工航道能够让所有文明国家特别感兴趣。然而，实际不存在并不代表这种想法也不存在。一条人工航道已经通过签订条约取得了明确地位。这条人工航道是连接加勒比海与太平洋的地峡及沟通大西洋与太平洋之间的运河。按照最初的设想，这条运河将横跨尼加拉瓜或巴拿马。它的地位并非由多边条约或大国协调达成的协议来确定，而是由美国与英国1850年4月19日签订的《克莱顿—布尔沃条约》来确定。五十年后，英国与美国之间的另一项双边条约《海—庞斯富特条约》取代了《克莱顿—布尔沃条约》，并将两国视为最重要的规则纳入其中。根据《克莱顿—布尔沃条约》，英国与美国承诺不获取或保持针对运河的任何专属控制权，也不得在运河上修建防御工事。此外，它们同意保障运河的中立与安全，并且邀请其他友好国家共同订立类似条款。

苏伊士运河特许经营的第一个三十五年并不存在国际条约。1854年，埃及塞伊德帕夏颁布了《特许法案》，规定运河应当作为中立航道，对所有国家船舶进行贸易开放，并且无论国家大小与国籍，关税一律平等。然而，《特许法案》并未取得国际认可，仅仅获得了埃及总督的官方认可与土耳其帝国苏丹的正式批准。不过，如果其他所有国际航道均受国际制度约束，只有苏伊士运河由埃及总督自行管理，那么显然有悖常理。1882年，英国军队占领了埃及。之后，英国便承包了埃及总督在运河公司的业务。英国此番作为并不等于对苏伊士运河进行国际化管理。因为英国仅仅将占领埃及作为权宜之计，在英国及其他大国来看，国际监管体系必不可少。

1883年1月3日，格兰维尔伯爵乔治·莱维森-高尔发了一份加急电报（这份加急电报被埃德蒙·乔治·佩蒂-菲茨莫里斯男爵称作英国在埃及的原始宪章），表明英国政府对埃及以及苏伊士运河的立场。加急电报称，英国政府渴望就苏伊士运河问题与其他大国达成共识，但建立共识的基础应当如下：任何情况下，苏伊士运河应当允许所有船舶自由通航。战争时期，应确定交战方在苏伊士运河内停留的时间限制，任何军队或军需品不得进入苏伊士运河；敌对行动不得在苏伊士运河或周边地区及埃及领海的其他地方。为保卫埃及所采取的必要措施则不受以上两种情况限制。此外，还有一些次要条件，比如禁止在苏伊士运河及附近修建防御工事^[1]。

这份加急电报实际上是在邀请大国协调为苏伊士运河量身定做一套法规。1884年，欧洲大国在伦敦召开了一次重要的大使会议，讨论埃及财政方面的复杂问题。此次会议未能达成任何协议，便被会议主席格兰维尔伯爵乔治·莱维森-高尔突然叫停。因为德意志第二帝国大使执意要讨论苏伊士运河卫生条例。然而，英国已经打算独自解决苏伊士运河问题，并且为此专门召开了一次会议。1885年3月30日，由各国指定代表参加的一次非大使级会议在巴黎召开。巴黎会议主席是法国外交部政务司司长艾伯特·毕乐。英国代表是朱利安·庞斯富特与查尔斯·里弗斯·威尔逊。出席会议的国家与地区有英国、法国、奥匈帝国、德意志第二帝国、意大利王国、西班牙王国、荷兰王国、土耳其帝国与埃及。

朱利安·庞斯富特(www.xing528.com)

查尔斯·里弗斯·威尔逊

在巴黎会议上及其后，英国对待苏伊士运河问题一直特别谨慎，有意避开两件事情：避免任何形式的国际控制或将其定为中立运河，不让交战国军舰与军队“畅通无阻”。1885年3月30日至1885年6月13日，巴黎会议召开期间，各国就《苏伊士运河公约（草案）》达成共识。然而，三年来并没有任何实质性进展。或许因为英国与土耳其帝国关于英军撤离埃及的谈判破裂，驻扎在埃及的英军去留问题依然悬而未决，所以英国便推迟了《苏伊士运河公约（草案）》的实施。不过，1888年10月29日，各国大使与土耳其帝国最终签订了《苏伊士运河公约》。苏伊士运河终于获得了明确的国际地位。即便如此，英国对《苏伊士运河公约》依然持“保留意见”。英国人认为：“如此处置方式并不符合埃及目前所处的过渡阶段与特殊情况，可能会妨碍英军占领埃及期间的行动自由。”事实上，英国想要把苏伊士运河视作英国的重要交通枢纽。它已经决定不限制军队行动自由，直到其他大国不再要求设定英国占领埃及的期限。只有法国一直默默地坚持英国必须设限。因此，英国不同意实施1888年签订的《苏伊士运河公约》。直到1904年，法国在《英法协约》明确表示不再要求英国设置时限，英国才同意《苏伊士运河公约》生效，但必须排除其中提及的两种情况。

根据1888年《苏伊士运河公约》，无论战争时期或和平时期，苏伊士运河均对任何国家的商船或军舰开放；不可为了达到战争目的而阻碍苏伊士运河的自由使用；不得在苏伊士运河及各港口包括运河方圆三海里的范围内采取任何敌对行动。

一旦苏伊士运河特许权或租期（从1869年起共计九十九年）结束，1888年签订的《苏伊士运河公约》依然有效。尽管运河公司的特许权最终将转变为埃及政府的所有权，但《苏伊士运河公约》是永久性条约。

约瑟夫·张伯伦

运河公司实际上是一家由法国人管理的埃及公司。公司章程根据法国《公司法》制订。迄今为止，英国人是运河的最大使用者，英国政府是运河最大的股东。1875年，英国政府购买了埃及总督伊斯梅尔手中的运河股份。之后，英国政府一直拥有三名官方董事。1883年，贸易委员会主席约瑟夫·张伯伦通过谈判达成一项共识：由参与苏伊士运河航运的英国承运人任命七名董事。因此，在行政管理委员会的三十二名董事中，有十名董事来自英国。不过，行政管理委员会仅仅处理运河的商业开发，无权改变1888年签订的《苏伊士运河公约》。

1888年签订的《苏伊士运河公约》是实施国际监管的例证。欧洲列强、西班牙王国和土耳其帝国都属于国际监管方。只要彼此和平共处，一定会合力支持国际监管。《苏伊士运河公约》有一项规定：签署国在埃及的代理人每年举行一次会议，以监督条约的执行情况。不过，因为英国宣称在埃及拥有特殊利益，所以暂时搁置了《苏伊士运河公约》。1922年2月28日，英国发表了一份声明，承认埃及为独立国家。但在这份声明中，英国保留的事项之一，即“大英帝国在埃及的交通安全”。苏伊士运河拥有比巴拿马运河更加完整的国际地位，巴拿马运河则完全属于美国政府的财产。不过，与苏伊士运河一样，巴拿马运河根据条约向所有国家的商船与军舰开放。然而，《克莱顿—布尔沃条约》仅由英国与美国签订（1901年1月18日签订的《海—庞斯富特条约》取代了《克莱顿—布尔沃条约》）。实际上，无论是苏伊士运河还是巴拿马运河，都没有像莱茵河、多瑙河、易北河及其他欧洲河流那样受到国际委员会监管。

【注释】

[1]《英国议会文件：1884—1885》第89卷第343页。—原注