民国初年，设置了新式法院的地区相当有限。一方面因为中国幅员辽阔，各地发展不均；另一方面则源于军阀割据、财政艰困。未设置新法院的地方仍旧延续前清旧制，由县知事兼理司法，即由地方行政首长同时掌理司法审判事务。此项政策屡经更易，1913年于未设新法院的县级地方设立审检所，然而1914年又予废止，而另订《县知事兼理司法事务暂行条例》，规定将各县行政与审判事务委由县知事处理。1916年虽曾改设司法公署，欲将地方司法与行政职能彻底分离，然并未真正实行，依旧由县知事兼理司法。[21]
根据1935年时任司法院院长居正的统计，1926年未设普通法院，暂袭县知事兼理民刑事审判事务旧制的县级地方，仍占全国司法机构的92%，至1935年虽降至59%，却仍超半数。[22]究其原因，主要在于财政匮乏，法院硬件设施建设不足，加之现代司法人才紧缺，同时由于财政困难影响待遇，尤其在地方层面造成基层司法人员大量流失。此外，一般民众对于行政兼理司法的传统体制并无太多抵触，对分权体制和新式法院则认识不足，遇有纠纷仍习惯于找县知事处理，加之地方军阀干涉司法——这种现象在地方层面尤为严重——这一切反倒使得作为最高司法机关的大理院由于司法总长、大理院院长与诸推事的坚持，相较起来尚存一丝司法独立之印记。[23]这就为大理院通过创设判例制度引导地方司法实践提供了一定体制上的动机和基础。
为回应县知事兼理司法的现象，避免人民权利因县知事缺乏新式法律知识而受有损害，除原本的上诉救济渠道外，北洋政府延续了晚清的覆审制度，即县知事审判后，不待当事人上诉，法律规定之上级司法机关即自动对案件进行覆审，以纠正县知事的审判错误。1912年10月，北洋政府公布了《覆判暂行简章》，规定覆判机关为各省高等审判厅或其分厅，覆判范围为被判处死刑、无期徒刑以及一、二等有期徒刑等重刑且当事人未予上诉的刑事案件。但这一规定往往导致兼理司法的县知事在刑事审判中的轻刑化倾向。为此，北洋政府于1914年对该简章进行了修订，正式称《覆判章程》，规定对于经县知事审判的地方管辖之未经第二审审理的所有刑事案件，均应覆判。因此，那些曾经上诉但又撤回，或因上诉程序不合法而未经第二审审理的案件，得以重新获得覆判的机会，如此县知事不至为规避覆判而重罪轻判。[24](www.xing528.com)
民国时期法制未备，加上各种单行法规并陈，法令适用多不一贯，值此法律变革之际，造成各级法院对于法律条文之含义多有疑义，经常需要通过大理院进行法令统一解释。对于县知事为避免覆判和学习新式法律知识的动机而言，大理院解释例提供了法令统一适用之说明，判例则可作为其裁判时参考乃至遵循的对象。尤其就民事领域来看，《大清现行刑律》中民事有效部分与其他单行法、习惯、条理尚不足以建立统一完整的民事法律体系。大理院在此杂乱无章的法律规范和日滋纷繁的民事案件的情形下，开创出判例，造法之余也确实有助于审判实务领域的法律统一适用。[25]
此外，大理院除有终审权之外，更有统一法令解释的权力。《法院编制法》第35条规定：“大理院长有统一解释法令必应处置之权，但不得指挥审判官所掌理各案件之审判。”1919年《大理院办事章程》第203条规定：“大理院关于法令之解释，除法院编制法第三十五条但书情形外，就同一事类均有拘束力。”此种权限为当时各国最高法院所未有。大理院的法律解释仅就法令无明文规定的事项或关于法令中有疑义者为限，具体事件不在解释范围之内，以今日之理解，此即就法令为抽象审查解释，其效力具有一般拘束力。大理院有最高审判权，并以之为贯彻法令见解统一的后盾，此种解释权与审判权合一体制使得大理院享有很大的实质权威，当时全国各级法院无不将其解释例与判例奉为圭臬，作为审判事务的金科玉律。[26]
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