对我国教育法制现状的立法建议：完善学生申诉制度

我国当前正在努力建设社会主义法治国家。所谓依法治国，就是依照法律来治理国家，国家的政治、经济、社会的活动以及公民在各个领域的行为都应依照法律进行，而不受任何个人意志的干涉、阻碍和破坏。即国家的立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权，公民的权利和自由受法律的切实保护，国家机关的权力受法律严格制约。而具备一套科学、完备、严谨的法律体系是依法治国的必要前提和重要标准。

对照我国教育法制的现状，无疑距离这些要求是很远的。首先，受教育权利作为一项宪法权利，应如何在教育法中进一步具体化，教育立法未作出细致的规定。我国没有宪法诉讼，如果公民的宪法权利没有内化到具体的部门法之中，公民保障其受教育权不受侵犯就会比较困难。因此，教育立法必须对公民的受教育权利作出具体的规定。

其次，我国的教育立法对学校权力的授予、运行、制约及责任承担等问题，都缺少法律规定。这是造成学校盲目滥用权力，侵犯学生受教育权利的一个原因。我国的公立学校虽然不是国家机关，但在客观上却充当着公权力主体的角色，与学生形成一种特殊的权力关系。学校可以不需要法律依据而发布关于管理、教育学生的命令规则，学生必须服从，如果学生不服从上述命令规则，学校可以对学生作出各种处分。学生若对这些决定不服，只能提起申诉而无法寻求司法救济。学校这种不受法律限制的公权力对学生的合法权利构成了巨大的威胁，违背了依法治国的原则。在一个法治国家里，不允许有任何超出法律限制和约束的权力，学校的权力当然也不例外。我国在建设社会主义法治国家的过程中，理应抛弃这种于法治不符的传统观念和做法，要求学校也必须遵守法律，依法管理、教育学生。首先，学校行使权力的职能范围必须由法律授权；其次，学校行使权力时必须受到法律的限制、制约，防止滥用权力及越权行为的发生；最后，要对学校权力行使行为规定法律条款，尤其对滥用权力、越权、扩权等行为，必须要有明确的责任承担规定。

没有救济就没有权利，建立一套完整的学生受教育权利救济机制是当前亟待进行的工作。[2]在这一方面，本文认为需在以下方面作出努力：

1、完善学生申诉制度

本文认为，学生申诉制度是由我国 《教育法》所确立的一项法定救济制度。它应当而且可以成为保护学生受教育权利的一条重要救济渠道。当前这项制度还很不完善，在实践中很难发挥出它应有的作用，所以急需在立法上将学生申诉制度予以规范化、具体化，使其有更大的可操作性。在实践中则需要在各级教育行政部门和学校建立受理学生申诉的专门机构和指定专门人员，制定规范的工作制度。在立法上，建议由国务院制定 《学生申诉条例》，在条例中对学生申诉制度予以细化，具体内容包括：

1）申诉人。可以依法提起诉讼的应当是认为自己权利受到侵害的学生本人。18岁以下的未成年人，也可由其监护人代为申诉。

2）申诉条件。第一，在主观上，必须是对学校的有关处理决定不服，或者是认为自己的权利受到了学校具体行为的侵害。第二，受到侵害的权利应当是在相关的教育法律、法规及规章规定范围内的。需要注意的是，由于我国的教育法制目前尚不完善，实体法对学生的受教育权利及相关权利的保障还很不充分，一些正当的权利尚未被立法所涵盖。因此，在遵循权利法定的原则下，还应从保护学生合法权利的目的出发，将那些尚未在法定范围内的正当权利法定化。

3）受理申诉的机关。按照 《教育法》的规定，受理学生申诉的机关应为学校所属的教育行政部门。但是本文认为应将学校作为初级受理机关，因为学校作为学生学习生活的主要场所，无论在空间距离还是联系方便程度上都于学生更为简便、经济，而且这样也使学校有机会先进行一次自我复查。当学校维持原处理决定或学生对新的处理决定不服时可再向上级教育行政部门申诉。这样既对学生比较方便，也减轻了教育行政部门的工作压力。(www.xing528.com)

4）时效。应当对学生提起申诉、申诉处理机关审查申诉并做出处理决定，以及学生对申诉结果不服而寻求其他救济的期限等做出规定。

5）审理与决定。教育行政部门对申诉案件进行审理后，应根据不同情况来维持决定、履行决定，或撤销、变更决定，对做出每种决定的条件也应做具体规定。

2、建立学生申诉制度与诉讼制度的联系，完善申诉后的救济渠道

本文认为，应当确立学生申诉制度与诉讼制度之间的合理关系。具体说来，首先，受理学生申诉以后，教育行政部门如在规定时间内不做任何处理决定，那么学生（或其监护人）可以针对该教育行政机关的不作为，向上一级教育行政机关申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼，依靠行政司法监督并纠正申诉受理机关的违法不作为。其次，如果学生对申诉处理结果不服，应分别不同情况采取以下救济渠道：

1）对涉及人身权、财产权的学校行为可以提起诉讼。

2）如果学生受到的处理决定足以影响其获得或失去作为学校成员——学生这一特定身份，如不予录取、留校察看、开除学籍等，由于其将导致改变学生的实质性地位，其性质严重，对学生受教育权利影响重大，本文认为应当可以提起行政诉讼。

3）如果学生受到的是学校基于自己内部的正常管理制度而作出的纪律处分，而且这种处分不足以影响到学生获得或失去其作为学校成员的实质性地位，那么本文认为，学校作为一个管理、教育学生的主体，仍然具有一定的特殊地位。它的这些处分决定，属于学校内部自主管理权限范围内的事项，不应成为司法审查的事项，因而不可提起诉讼。申诉处理机关应将学校的处理决定视为终局决定。

4）申诉处理机关责令学校重新作出处理决定，如果校不作为或者仍然作出同样的处理决定，那么学生可以申请申诉处理机关撤销或变更学校的处理决定。