政策本质理解与其对政策分析的重要性

政策科学的发展历史充分说明，人们关于政策本质的理解和认识往往决定政策分析和政策解释活动的模式，影响政策分析的形式与结果。

在政策科学从20世纪50年代至今的发展过程中，国内外学者关于政策或公共政策的定义有十几种之多。这些定义纷繁复杂，从不同的角度对政策的本质进行了解释或假设。我们可以大致把这些定义分为三类，一是认为政策是某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等，即某种由人们来执行或遵守的“文本”，如国外的伍得罗·威尔逊、哈罗得·拉斯维尔、国内的王福生、林德金、张金马、陈振明以及 《辞海》等都是这样来解释政策，这类定义实际上是把政策理解为一个“静态”的“点”，即“文本”。二是认为政策是某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程，如国外的戴维·伊斯顿、詹姆斯·安德森、卡尔·弗里德里奇、哈曼（G.Harman）以及国内的孙光等都是这样来解释政策，这类定义中的大部分是把政策理解为一个“动态”的线性的过程，即一条由目标到结果的直线。但是，伊斯顿的理论是一个例外，在戴维·伊斯顿的政治系统分析理论中，由输入到输出的过程代表了线性的政策过程，但他强调了各种体现不同价值和需要的“要求”的重要性，并且当把环境因素考虑进去的时候，伊斯顿对政策的理解就超出了线性过程的范围。三是认为政策既不仅仅是某个特殊的文本，又不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂的“圆圈”（Policy Circle），它包括文本、文本的形成、文本的修正、实际的实施过程和结果等要素，是一个不断发展的有机的非线性的过程。（注：Sandra Taylor，Fazal Rizvi，Bob Lingard and Miriam Henry，Educational Policy and the Politics of Change，Ruotledge，London and New york，1997.P.24—28.）

上述三类关于政策本质的解释往往与不同的政策模式相联系。把政策理解为“静态”的文本，是传统的政治制度理论对政策进行政治制度方面的静态研究所体现出的重要特征；传统的理性模式（Rational Models）则倾向于把政策看作直线式的线性过程，并崇尚实证的线性的政策分析；而把政策理解为前后相继的充满价值冲突的复杂的非线性的“圆圈”，必然导致推崇批评性政策分析（Critical Policy Analysis），并肯定政策辩论（Policy advocacy）与政策分析的内在联系及其在政策分析中的重要意义。（注：Sandra Taylor，Fazal Rizvi，Bob Lin-gard and Miriam Henry，Educational Policy and the Politics of Change，Ruotledge，London and New york，1997.P.17.）

根据人们对政策本质的不同理解，由关于政策制定者和政策利益主体的特性和主体间的关系的不同认识作为前提或假设，则形成了各种具体的决策模式和政策分析模式。例如，理性决策模型认为，在决策中决策主体能始终坚持理性化的活动，决策者总是能够在明确价值目标的指导下选择最佳的政策方案。这种认识在实践中往往导致这样的结果，政策方案由于决策者必然性的理性化的理性活动而可以达到最佳，所以决策和政策的过程的重要性便降低了；精英决策模型则认为公共政策是由杰出的精英人物决定的，大众不能决定公共政策，公共政策反映的是占统治地位的精英们的价值观而不是大众的需求和意愿，因此在政策过程中，利益主体是完全被动的；而集团决策模型认为公共政策是集团斗争的产物，在现实的政治生活中，存在大量的政治利益集团之间的相互作用和斗争，政府决策就是从不同集团的相互冲突中进行选择，“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”（注：[美]厄尔·莱瑟姆.政治的集团基础 [M].纽约：纽约自由出版社，1965.239.）在这样的政策过程中，作为政策制定者的政府则一定程度上处于被动地位。(www.xing528.com)

美国学者伊根·古巴在 《政策的定义对政策分析的性质和结果的影响》一文中概括出关于政策的八种定义，把它们分为目的性政策、行动性政策和经验性政策三种类型，并分析说明了不同的政策定义会形成不同的政策形式，政策的定义对政策分析的性质和结果具有重要的影响，认为政策分析的结果在很大程度上取决于政策分析者所遵循的是哪一种政策定义。（注：[美]伊根·古巴.政策的定义对政策分析的性质和结果的影响 [J].教育领导，1984，（10）；转引自袁振国主编.教育政策学 [M].南京：江苏教育出版社，1996.158.）

上述分析说明，关于政策本质的理解和认识对政策分析框架和政策解释模式往往具有决定性的影响。