实证检视：环境司法专门化的发展

（一）环保法庭乏案可审

我国的环境司法专门化发轫于审判机构的专门化，环境司法专门化改革是与各地试点成立专门的环境审判组织同步进行的。2007年，贵州省率先在隶属贵阳的清镇市法院设立了全国第一个环保法庭，跨区域审理贵阳市辖区外涉及“两湖一库”水资源保护的刑事、民事和行政案件，开启了环境审判专门化的实践探索历程。至2010年年底，中国已有11个省（市）成立了各种类型的环保法庭39家，其中有6家在中级人民法院设立了环保审判庭，有10家基层人民法院设立了环保法庭或审判庭，18家基层人民法院设立了环保合议庭，5家基层法院设立了环保巡回法庭。^[12]2010年6月，最高人民法院发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，其中提到“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”，这对于各级人民法院探索设立专门化的环境审判组织起到了推动作用，到2014年年底，全国已建有环保法庭150余个。最高人民法院也通过机构设置和制度设计等方式大力推进环境资源审判专门机构的建设：2014年6月，最高人民法院正式成立了环境资源审判庭，并出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，为环境审判专门化的推进，加强了顶层设计，提供了政策引导，鼓励和督促有条件的省市法院积极成立环境资源审判庭。全国的环保法庭建设进入大力推进阶段，截至2017年4月，全国各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956个。其中，专门审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭43个；环境资源审判机构的数量较2016年同期增加了398个，增幅达71.3%；18个高级人民法院、149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门的环境资源审判庭。^[13]

被寄予厚望的环保法庭虽然“看上去很美”，却是一个不折不扣的冷清部门。全世界的环保庭有一半在中国，却乏案可审。以全国最早一批试水专门审判环保案件的昆明中院环保审判庭为例，2008年底成立后，在将近五年的时间里，这家环保审判庭总共受理的案件还不足100件。环保庭有4名法官，一整年下来，一个环保法官的办案量在10件左右。^[14]是环境污染、环境犯罪减少了吗？事实并非如此。从原因层面上看，环境诉讼程序启动难、取证难、审判难、胜诉难、执行难等综合因素导致许多环境违法案件未能及时进入刑事诉讼程序，影响了环境司法专门化的充分运行。

尽管如此，一批批的环保庭仍旧像雨后春笋一样生长出来，数量一直在增长，但都无一例外地遭遇了同样的“成长烦恼”。部分环保庭在成立后，并没有专职办理环保案子，这也几乎成了公开的秘密。昆明中院环保审判庭的初创者之一，副院长袁学红毫不客气地说：“环保庭办着劳动合同纠纷、商品房买卖和婚姻家庭的案子，只是为了解决法院人员编制和领导职数问题，就没有意义了。”^[15]

（二）不彻底的“三审合一”或“四审合一”审判机制创新(www.xing528.com)

“三审合一”是与“三审分立”相对立的审判机制，最初是运用在知识产权案件的审理上，即将知识产权民事、刑事、行政案件全部集中到知识产权审判庭统一审理，实现了知识产权司法专门化。农工党中央在调研广东法院“三审合一”近一年的试点工作后认为，这种创新的审判机制显现出了五大优点：一是统一了司法尺度，化解了民事、刑事和行政案件的冲突矛盾；二是节约了审判资源，降低了当事人的诉讼成本；三是提高了审判效率，比较充分地保护了知识产权权利人的合法权益；四是有力地维护了行政机关的权威，促进了行政机关依法行政水平的提高；五是有效地打击了知识产权刑事犯罪，产生了比较好的社会警示作用。

知识产权审判与环境审判有一定的共通性。从设立背景上看，知识产权审判和环境司法专门化二者都是为了满足国家发展战略的需要；从成立的基础来看，二者也都以新部门法和学科理论的成熟为基础；从司法效果来看，都会引导相关纠纷进入司法程序；从司法权运行上看，环境资源与知识产权都以审判专门化为发展方向。^[16]所以，从知识产权审判的视角看环境审判，“三审合一”就成了环境司法专门化的合理预期路径。

目前，一些地方法院已探索对环境案件实行“三审合一”的审判模式，如贵阳市中级人民法院从2007年12月20日起，其“环保两庭”负责审理涉及“两湖一库”水资源保护及贵阳市辖区内，因涉及生态环境和生活环境保护而产生的第一审刑事、民事、行政案件。江苏省高级人民法院在2011年制定下发了《关于为加快生态省建设全面提升生态文明水平提供司法保障的意见》，其中明确提出要努力构建环境保护案件“三审合一”的审判工作机制。2012年4月16日，江苏省高级人民法院专门下发《关于在全省部分法院开展环境保护案件集中化审判试点工作的通知》，正式启动环境保护案件集中化审判试点工作，明确规定在南京、无锡、徐州中院以及部分基层法院实行刑事、民事、行政“三审合一”的审判工作机制。2013年12月6日，江苏省高级人民法院再次出台《关于开展资源环境案件“三审合一”集中审判的若干意见》，要求在全省范围内普遍实行环境案件的集中管辖。为了保障“三审合一”落到实处，该意见在“三审合一”集中审判工作制度和机制的完善方面，做了诸多有益探索，如实行环境保护临时禁令制度、建立资源环境恢复性司法机制等。昆明市中级人民法院2008年设立了环境保护审判庭，对涉及环境保护的刑事、民事、行政案件及其执行实行“四审合一”的审判模式，并积极探索环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼。

这些环保法庭无一例外地将传统诉讼机制的糅合使用作为制度创新的突破口。但关键的问题是，这种不彻底的“三审合一”或“四审合一”模式，表面上是对以传统三大诉讼机制来审理环境案件的程序机制的混合（或者还加上环境执行案件），实际上无非是将原来纳入民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭中分别适用民事诉讼机制、行政诉讼机制和刑事审判机制的案件，统一划归到新设置的专门环境审判组织予以审理，但在具体的案件审理过程中，还是分别适用民事诉讼程序、行政诉讼程序和刑事诉讼程序来进行审理。^[17]