审视环境刑事司法困境的原因

综上足见，大量的环境违法行为基本上还是依靠行政处罚、信访投诉途径加以解决。这一境况的出现缘于以下内外两个层面的原因：

（一）外部障碍

第一，政府环境责任不足。中央政府在对地方政府的业绩考核和监察中，比较重视地方政府的GDP增长，而不重视地方政府对环境保护所做出的努力。地方政府负责人的官职升迁的主要依据也是地方GDP的发展水平。根据公共选择学派的政府“经济人”假设，我们可以认为，在这种以“经济发展为中心”的地方政府激励机制下，地方政府的负责人会优先考虑地方经济的发展，重视短期经济利益的产生。在环境立法和环境执法过程中如果遇到了与经济发展相矛盾和相抵触的情况，地方政府往往会以牺牲环境为代价来换取经济的短期利益，^[63]只求经济发展的数量，不求质量。有法不依、难依的情形已经造成了这样的“三不查”局面：老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查。相应地也形成了企业不怕环境监察、不怕环境处罚、不怕给老百姓造成损害的“三不怕”局面。^[64]

尽管《环境保护法》（2014年）确立了地方政府环境责任原则，特别强化了各级政府的环保责任，^[65]并着重要求地方政府平衡经济发展和环境保护的关系，但这一立法上的进步不足以改变政府在环境保护上的履职状态。

“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”这一规定，在责任施加上只解决了一个浅层次的问题，即宣布保护“本行政区”的环境，或保持本行政区的“环境质量”是地方政府的“分内之事”。这一规定作为具有部门行政法特性的立法的原则性规定，不足以创设由政府承担不利后果的责任，从而也就没有解决一些深层次的问题，即提供要求政府承担不利后果责任的尺度、程序等。^[66]细看《环境保护法》（2014年）第六章有关法律责任的立法，除第67条、第68条对行政执法人员渎职、越权行为的法律责任进行了规定外，其余法律责任均指向行政相对人。我国法律对政府的环境责任规定得不严格，使政府环境法律责任条款几乎成为软法，不能对地方政府履行环保职责产生刚性约束作用。如蔡守秋教授所言：政府环境责任的缺陷和不足，是环境保护领域政府失灵、^[67]环境法律失灵的一个重要原因。^[68]

第二，地方保护主义严重。由于地方政府往往拥有环境违法企业的产权，加之地方政府的政绩考核以经济增长状况作为评价指标，地方政府的利益与环境违法企业的效益紧密相关。在短期内，环境治理必然会影响GDP，环境污染是“虚”的，是“软指标”；产值和税收是“实”的，是“硬指标”。所以，很多地方政府对环保工作根本就没有积极性，往往是说起来“重要”，做起来“次要”，甚至于“不要”，且普遍存在着对环境执法、环境司法的阻力；更有甚者干脆直接充当违法企业的保护伞，成为环境违法行为的挡箭牌。不严肃的问责尺度，不严格的铁腕手段，不严厉的惩治后果，已经无法给环境违法企业戴上有用的“紧箍咒”，使得行政执法和环境司法在环境保护中“力不从心”。

例如，湖北省团风县机构编制委员会在2002年7月14日下发了一个令人费解的通知。这个题为“关于撤销团风县环境保护局的通知”说：“为了进一步整治我县经济发展环境，从根本上有效制止对企业和单位乱收费、乱罚款、乱摊派的行为……经县委常委会议研究，决定撤销团风县环境保护局，其职能暂由县政府办行使。”2003年5月12日，湖北省环境保护局会同省机构编制委员会办公室和黄冈市人民政府组成联合调查组到团风县进行调查，并于调查期间发现了多家污染企业的违法事实。^[69]

又如，经党中央、国务院批准，2017年7月29日至8月1日，第三批7个中央环保督察组陆续向天津、山西、辽宁、安徽、福建、湖南、贵州等省（市）反馈督察意见。督察反馈意见显示，各省份的地方保护、不作为、乱作为现象突出：^[70]

敷衍塞责、“假装治污”：天津滨海新区、武清区“走捷径”，经政府常务会研究，分别于2015年和2016年出台了空气质量自动监测站周边大气环境保障方案，在监测站周边区域采取控制交通流量、增加水洗保洁次数等功利性措施。宁河区落实黑臭水体治理任务敷衍塞责，为应付检查做表面文章，仅采取以杂物堵塞排污口、设立挡水墙等临时性措施，管网建设等治本工程严重滞后。静海区水务局为应付环境保护督察，编造会议纪要和工作台账，影响十分恶劣。辽宁省大规模违法围海、填海问题突出，海洋管理等部门和有关地方政府虽然对这种行为进行了处罚，但基本没有按《海域使用管理法》的规定要求其恢复原状，也未追究相关人员责任；以罚代管，由于处罚金额远远低于填海所得，实际上鼓励和纵容了违法围海、填海的行为，导致海洋生态破坏问题突出。(www.xing528.com)

包揽责任、出台“土政策”：遵义市播州区政府为了招商引资，主动包揽企业污染防治主体责任，多次由县财政出资为老干妈食品公司遵义分公司建设并运行污染治理设施，并违规与企业签约，明确限制环境保护等部门对该企业开展环境执法检查工作。根据国家要求，各地方要在2015年6月底前全面清理阻碍环境监管执法的“土政策”，但2016年莆田市政府仍然出台了“无检查周”和“下限执行处罚”等“土政策”。南平市建阳区不仅没有清理旧的“土政策”，2016年还连续出台了3个阻碍环境执法的“新文件”。湖南永州市则要求实施涉企首违免罚制，株洲荷塘区委、区政府制定重点企业“挂牌保护”制度。

行动迟缓、流于形式：山西吕梁市连续两年被环境保护部公开约谈，但并未给予足够重视，整改工作迟缓。安徽省水利厅对全省入河排污口底数不清，日常管理工作严重缺位，大量入河排污口长期超标排放。省国土资源厅没有按要求开展督查和考核问责工作，导致安徽省“三线三边”矿山生态环境治理工作实施方案确定的矿山治理工作严重滞后。省环境保护厅对池州市东至经济开发区突出环境问题实施挂牌督办，但在整改要求未落实的情况下，仅凭东至县政府作出的承诺即于2015年12月解除了挂牌，工作流于形式。

（二）内生性障碍

第一，缺乏专门的环境刑事司法规则。大量环境违法行为未能进入司法程序，很大程度是因为现行环境司法领域裁判规则的供给不足。我国现行刑法及刑事诉讼规则主要是为了保障公民的人身权利和财产权利而建立的，而环境犯罪的特殊性在于其不仅会造成公众的人身、财产损害，还会损害生态环境，这种公、私利益的交织使得现行的刑事司法规则在追究环境犯罪时存在很大的局限性。加之环境犯罪所具有的（尤其是污染型环境犯罪）行为的隐蔽性，危害后果的潜伏性、跨区域性，与民事侵权、行政违法交织等特点，要求现行刑事司法规则在刑事诉讼程序的启动、证据的调取与保全、因果关系的证明、多重法律关系的并审审查、裁判标准、审理期限等方面给予特殊的考虑。

第二，缺乏专业化的审判队伍。目前，环境资源审判法庭的法官基本上是从民庭、刑庭和行政庭分别选派而来的，审判队伍的专业性不强。^[71]“从案件的受理审理情况来看，法官的环境法律知识、环境案件的审理理念、环境利益的衡平能力都存在欠缺，难以满足强化环境司法保护的现实需要。对已经建立的环境法律制度理解不透，导致一些本应受理的案件被拒之门外；对环境司法的功能认识片面，导致司法裁判明显忽视了对环境的修复。”^[72]

第三，环境保护行政执法与环境刑事司法衔接不畅。衔接顺畅是环境刑事司法有效发挥作用的前提。2007年国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院联合发布《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，首次就“规范环境保护行政主管部门及时向公安机关和人民检察院移送涉嫌环境犯罪的案件，依法惩罚污染环境的犯罪行为，防止‘以罚代刑’”作出规定。2010年的《环境行政处罚办法》再次提出“环保部门对涉嫌犯罪的案件，按规定移送司法机关，不得以行政处罚代替刑事处罚”。2013年《环境保护部办公厅关于加强环境行政执法与刑事司法衔接工作的通知》和《环境保护部、公安部关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》对环保部门与公安机关之间发挥部门联动优势提出了三大方面的要求。2016年12月最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。2017年1月25日，最高人民检察院、环境保护部、公安部三机关联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，以加强环境行政执法与环境刑事司法衔接的制度化、体系化。

这些规范性文件的出台为规范环境执法行为、查处环境违法犯罪案件发挥了显著的推动作用。但一方面由于有些规范性文件的立法效力位阶较低，无法对环保部门和司法机关形成有效的约束；另一方面案件移送标准，移送程序，问责程序，证据的收集、认定、转换的相关制度设计不完善，徇私舞弊不移送或选择性移送案件的情形时有发生。

第四，司法与技术的矛盾尚未调和。解决环境纠纷不仅仅是法律问题，除了相关程序规则、审判机制的保障外，还需要鉴定、评估等司法辅助技术的支持。环境刑事司法涉及复杂的专业知识，审判人员需要在认定环境污染损害事实的基础上适用法律，但目前缺乏专业的环境污染损害鉴定评估机构和鉴定评估技术方法。2014年1月，环境保护部正式下发《环境损害评估鉴定推荐机构名录（第一批）》的通知，推荐了12家在环境损害评估鉴定领域具有经验和实力的机构开展环境损害评估鉴定工作。2016年2月，环境保护部正式下发《环境损害评估鉴定推荐机构名录（第二批）》的通知，推荐了17家机构开展环境损害评估鉴定工作。2015年6月，最高人民法院发布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，在第8条规定了对查明环境污染案件事实的专门性问题，可以委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见或者由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据。就目前的状况而言，上述鉴定机构无论是从数量上还是地域分布上均无法满足司法实践中对环境污染损害评估鉴定的需求。且这些鉴定机构在鉴定资质、鉴定标准与鉴定程序上也存在方法不一、程序多样等问题。环境损害评估鉴定机构地位不清、属性不明及鉴定资质良莠不齐等原因，直接导致了环境犯罪案件立案难、定损难以及犯罪行为责任方认定难等问题。^[73]而因技术供给的不足，审判人员容易依照其他案件“类推”审判，这影响了司法解决纠纷功能的实现。故有学者说，从某种程度上讲，缺乏独立、专业的环境污损司法鉴定机构加剧了环境犯罪愈演愈烈的社会现实。^[74]