局限性分析：行政监督的自我约束

对于宪法和法律较为原则的规定，国务院、地方人民政府有权改变所属工作部门以及下级行政机关的规定。作为具体的监督方式，备案审查、评估清理、行政复议都可以看成这一原则规定的具体化。不仅包括事前、事中的备案审查、评估清理的监督方式，而且包括行政复议这一事后的监督方式。因此，在我国的法律制度体系中，行政系统内部对行政基准的监督方式较为丰富。行政机关，无论是上级还是下级机关，都是具体执行法律的机关，涉及的都是法律适用的具体问题，而且也对行政基准所涉及的专业技术问题有较为深入的认识，可以实现经常性的监督。因此，行政机关的这种监督不仅具有针对性，而且在实践中也确实发挥了一定的监督和规范的作用，具有监督的有效性。但从另一方面说，行政监督毕竟是行政系统内部的监督，这种监督的效果会因为行政机关自身的原因而大打折扣。这种监督方式就必然存在一些自身无法克服的局限性。

1.备案审查的不足。（1）备案审查制度不仅是立法机关对行政机关的监督审查方式，也是国务院对地方性法规、规章等的监督方式，其备案审查机关并不是制定机关本身。而对规范性文件实施备案审查的有时却是制定机关的内设部门，存在自己监督审查自己的怪圈。例如，《工商行政管理规章制定程序规定》明确各内设机构起草的规范性文件公布后报法制机构备案。（2）备案审查的标准通常仅限于合法性，而作为行政机关内部的审查完全可以做到对合理性等问题进行判断，进行适当性审查。（3）备案的后续措施不足。很多情况下，备案是规范性文件公布后实施的一项监督措施，对于已经公布但未通过备案的规范性文件缺乏有效的补救和监督措施。（4）有权机关的主动审查不足。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定的公民、法人和其他组织对规范性文件的异议制度并未很好建立。这也意味着，目前法律规定的行政机关对于工商总局答复主动监督的效果并不能很好的发挥出来。

2.评估清理的不足。从评估清理的主体来看，规范性文件的评估清理主要是制定机关或者实施机关，作为制定者和实施者的监督天然存在缺乏监督动力的情况。从评估清理的标准来看，尽管有些地方列举了一些需要清理的情形，但是总体上这些标准比较原则，难以发挥清理对规范性文件应有的监督作用。从清理的时间上看，根据国务院《关于加强法治政府建设的意见》的规定，规范性文件应当每2年清理一次，而且清理结果要向社会公布。从实际执行情况来看，行政机关并未做到每2年对规范性文件进行清理，而且有时即便进行了清理，仍存在将清理结果作为内部公文进行流转的情形。以工商总局为例，对规范性文件全面的清理改革开放后仅开展过4次。对于清理结果，不少是以国家工商总局向地方工商行政管理部门的通知形式内部下发的，例如，《国家工商行政管理总局关于废止有关规范性文件的通知》（工商办字［2009］103号）。《国家工商行政管理局关于公布治理整顿期间所发文件清理结果的通知》更明确规定这种清理属于“内部予以公布”。另外，这种清理往往只是清理的目录公开，不少规范性文件具体内容实践中难以找到。

3.行政复议的不足。在行政复议中，复议机关一般是作出行政行为的主体的上级机关或者这一主体所归属的人民政府。因此，行政复议是行政机关内部由上级机关或者领导机关实施的一种事后监督手段。行政复议将行政规范纳入到行政复议之中，加强了行政复议对行政权的监督功能，对于完善行政监督救济制度具有重要的意义。但是，尽管《行政复议法》将行政规范纳入到行政复议审查的范围，仍存在很多限制。主要表现在以下方面：

第一，属于附带性审查。行政复议中，对行政规范的审查是一种附带性的审查，即复议申请人不能单独对行政规范提出行政复议，而只能在对以行政规范为依据的具体行政行为提出复议申请为前提。如果当事人没有对具体行政行为提出复议申请，也就不能在行政复议中启动对行政规范的审查。(www.xing528.com)

第二，提出审查的条件限于不合法。复议申请人能够在对具体行政行为提出复议申请的时候，一并提出对其所依据的行政规范的审查，但是这种提出申请的前提是认为该行政规范不合法。这也就意味着，如果行政规范本身不存在合法性问题，而是属于明显不当等合理性范畴的话，复议申请人是不能一并提出对该行政规定进行审查的申请的。

第三，属于被动审查。根据行政复议法的规定：复议申请人如果提出对行政规范进行审查，必须在提出对具体行政行为进行复议时一并提出。即便提出时不知道该行政规定的，也应在复议机关作出复议决定前提出。只有在复议申请人提出对行政规定进行审查的基础上，复议机关才能启动对行政规定的审查。如果当事人对具体行政行为提出了复议申请，复议机关也可以以当事人没有提出申请而拒绝对行政规范进行审查。

第四，属于间接审查。这是指复议机关对行政规范进行审查时，不能直接根据复议程序进行审查。《行政复议法》第26条规定：复议机关对复议申请人提出行政规范审查申请，有权处理的，在三十日内依法处理；无法处理的，转送有权处理的行政机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。这也就意味着，复议审查和行政规范的审查是两个相对独立的审查程序。即便是有权处理的复议机关，也可以首先对行政规范的审查，然后才对具体行政行为进行复议审查。从这种意义上说，行政复议中对行政规范的审查，只能说是启动了对行政规范的审查，但并不是在行政复议中直接对行政规范进行审查。^[4]

另外，行政复议中这种转送有权处理机关处理的方式，也存在一些不足。例如，对于工商总局答复，根据《工商行政管理规章制定程序规定》，其审查备案机关为工商总局的法制机构。这也就意味着，有权对工商总局答复进行审查的行政机关变成其原来的制定机关内设的法制机构。这就又回到了自己监督自己，甚至是内设机构审查行政机关作出的规范性文件的怪圈。