行政基准司法审查：人民法院对行政机关制定的基准的监督与审查

行政基准的司法审查是指司法机关（主要是人民法院）对行政基准的监督，主要是人民法院在行政诉讼中对行政机关制定的行政基准实施的审查监督方式。这是一种比较重要的监督方式。

由于2014年行政诉讼法的修订涉及行政诉讼的受案范围以及对规范性文件审查的规定，因此，这里也主要将行政诉讼法中人民法院对行政基准的审查分为两个部分进行归纳。由于在行政诉讼法中，行政基准表现为规范性文件，因此，对行政基准的监督也就是行政诉讼法中对规范性文件的审查。

（一）修订前的司法审查

1989年《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼；第12条同时规定：行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定命令不属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000）第1条第2款第6项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼之外。

根据这些规定，修订前的《行政诉讼法》将“具体行政行为”作为其受案范围，也是判断是否可以司法审查的标准。根据主流的观点，实务界通常认为，工商总局答复这类行政基准并不属于行政诉讼受理的“具体行政行为”。^[1]这主要基于两点理由：工商总局的答复属于反复适用的抽象行政行为；工商总局答复是行政机关内部的文件，不直接对当事人的权利义务产生影响。

但同时，根据1989年的《行政诉讼法》第32条规定：行政机关对其作出具体行政行为负有举证责任，不仅应当提供作出该具体行政行为的证据，而且还要提供具体行政行为所依据的规范性文件。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000）规定：人民法院在行政裁判文书中，可以引用有效的规章及其他规范性文件。工商总局答复等行政基准通常作为行政机关证明所作具体行政行为合法的依据，在行政诉讼中也就作为规范性文件进入到了行政诉讼之中。因此，人民法院在审理这类行政案件的时候，必然会涉及这些作为规范性文件的行政基准的审查问题。

对此，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》专门对人民法院审查规范性文件规定了审判的标准。根据该纪要的规定，人民法院作为审理行政案件的法律依据包括全国人大常委会的法律解释、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释。规章制定机关作出的对规章的解释与规章具有同等效力，人民法院审理行政案件时参照适用。该纪要认为，有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，并不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。人民法院在行政诉讼中，首先应对这些具体应用解释和其他规范性文件进行审查，认为合法有效并合理适当的，才可以在认定被诉具体行政行为合法性时承认其效力。人民法院可以在裁判理由中对这些文件是否合法有效以及合理适当进行评述。(www.xing528.com)

因此，修订前的行政诉讼法尽管没有将行政机关制定的具有一般效力的规范性文件作为人民法院受理行政诉讼案件的范围，但是，规范性文件需要行政机关作为举证义务需要向人民法院提供。人民法院在行政裁判的时候，尽管该规范性文件对其没有法律规范意义上的约束力，但是经审查后认为“合法有效并合理适当”的，可以承认其效力。这种审查也类似于附带性审查，在处理方式上，只是在特定情况下承认其效力，而没有撤销、废止和改变的权力。

（二）修订后的司法审查

2014年11月1日，全国人大常委会表决通过了修改《行政诉讼法》的决定。此次修改的亮点之一就是扩大了行政诉讼的受案范围，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，但仍保留“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的普遍约束力的决定、命令”排除在行政诉讼的受案范围之外。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015）取消了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”作为受案范围限制的规定，但将“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”作为裁定驳回起诉的理由。

修订后的行政诉讼法仍要求行政机关在提交证据时一并提交所依据的规范性文件，同时增加了对规范性文件“一并审查”的规定。根据该法第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。这通常又被人们归纳为“附带审查”。对于具体提出的时间，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015）第20条规定：对规范性文件的审查应当在第一审开庭审理前提出，除非有正当理由，也可以在法庭调查中提出。

对于如何对规范性文件审查的问题，修订后的《行政诉讼法》第64条规定：人民法院在审理行政案件的时候，经审查认为规范性文件不合法的，“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015）第21条进一步明确：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关”。

由此可见，修订后的行政诉讼法虽然仍未规定行政机关制定的规范性文件直接可以作为行政诉讼的受案范围，但是将原来实践中对规范性文件进行附带审查的制度以成文法的形式确定下来，而且规定了原告可以对规范性文件提出审查申请，体现了我国行政诉讼制度的一大进步。但同时，我们也应当看到，两者还是有很大差别的。首先，是审查方式的不同。修订前，人民法院对规范性文件的审查是根据最高人民法院的会议纪要，规范性文件作为法律规范适用的一个问题，更多的体现了人民法院在法律适用过程中的自觉行为。而修订后，如有原告提出一并审查申请后，人民法院有法律上的义务对其进行审查。其次，是审查标准的不同。原先对规范性文件主要考虑是否“合法有效并合理适当”，修订后则属于合法性审查。最后，审查处理的方式不同。原先只是在肯定的前提下，承认其效力，并说明理由。修订后人民法院可以对规范性文件作出“不合法”的判断，尽管不能直接撤销、废止或者改变规范性文件，但有权向相关机关提出处理建议。