理解符合法律目的：行政决定的法律义务与审查标准

符合法律目的又被称为“符合法定目的”，是指行政决定所追求的目的应是法律授权的目的，这是英美法国家行政行为司法审查的一项重要的标准。行政决定必须符合法律目的，这既是法律规定的义务，也是普通法上的明确要求。在普通法上，这一“基本命题”最早被确立在英国“那些涉及强制性取得权行使的案件中”。^[12]如果行政机关行使裁量，应在表面上符合其相关的权限范围。但是，如果其不符合法律规定的目的或者追求某种不正当的目的，则可能构成明显的滥用。^[13]行政裁量必须符合法律目的是依法行政原则的必然反映，因为依法行政要求行政机关作出的决定必须准确的反映立法机关的立法意图，即便行政机关享有裁量空间。

工商总局答复主要是为了解决工商行政管理部门在执行法律过程中遇到的法律适用问题，有不少答复在其内容上体现了符合法定目的的精神。这主要可以分为三种情况：一是答复中的法律的精神或者原则较为明显，并根据这种原则和精神作出答复；二是条文背后的法律目的并不十分明显，但是，答复表明这一法律的精神和原则后，一般人们都能较易理解。另一种情况是这种法律目的并不清晰明了，即便答复将其表达出来，但仍会存在一定争议，需要进一步考证。

（一）显而易见的法律原则或者目的

在答复中直接表明法律的目的或者立法原意是一种常用的说理方式，而且这种立法的目的较为明显。主要有如下几方面内容：

一是，有关新旧法律的选择问题。1993年12月29日，国家工商行政管理局就《商标法》修订的时间效力问题作出答复，首先指出根据我国的立法原则，法律法规一般不溯及既往。对于《商标法》修订前实施的行为，未延续到实施后的行为，适用修订前的商标法规定，除非新法不认为违法或者处罚较轻。对于延续到实施后的行为，适用修订后的法律规定。^[14]

这一答复在20世纪90年代初作出，当时《立法法》还没有颁布实施，法律法规没有明确规定法律是否溯及既往。该答复开始就明确了我国法律不溯及既往的立法原则，并在此原则之下，对商标侵权案件的行政处罚作出从旧兼从轻的处理意见。

二是，有关法律效果或者责任的选择问题。1995年5月18日，国家工商行政管理局答复北京市工商行政管理局有关违反营业执照有效期限管理处理的问题中，首先明确了营业执照中增加“有效期限”的目的，进而认为其并不是登记事项，不受相关法律的调整。具体答复意见如下：

“一、我局在启用的新式证照中增加‘有效期限’一栏，目的是规范外商投资企业投资各方按期缴资的行为，并在我局与对外贸易经济合作部联合下发的《关于进一步加强外商投资企业审批和登记管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）第八条中明确了操作方式。新式证照中的‘有效期限’不是登记事项，而是登记机关加强登记管理的行政措施，不能与住所的使用期限相混淆。对不按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（以下简称《条例》）规定擅自变更住所的，则应及时处罚。

二、由于新式证照的‘有效期限’不是登记事项，对企业不按期更换副本的，不能视为违反变更登记规定的行为而依据《条例》及其施行细则进行处罚。在法律、行政法规做出规定之前，应以批评、教育为主”。^[15]

三是，在行为性质认定过程中。在认定公用企业或者其他具有独占地位经营者限制竞争的答复中，工商总局为了说明相关行为的违法性就引用了法律的立法目的。例如，1999年10月26日，国家工商行政管理局在答复山西省、河南省工商行政管理局有关电信部门强行收费行为定性问题时，为了说明电信部门在提供电信服务的过程中，以拒绝提供电信服务等措施强行收取预付费、话费押金的行为构成不正当竞争中的限制竞争行为，其指出《反不正当竞争法》第6条的立法精神就是禁止公用企业强制交易，禁止公用企业利用其独占地位，违背自愿原则，对交易相对人限定交易条件。^[16]类似的又如，1999年10月26日，国家工商行政管理局向湖北省工商行政管理局作出有关邮政企业强制他人接受其邮政储蓄服务有关问题的答复。^[17]

根据《广告法》的规定，禁止等候厅、影剧院等公共场所发布烟草广告，但对于音像制品中是否可以发布烟草广告的问题，1998年，国家工商行政管理局答复安徽省工商行政管理局有关音像制品发布烟草广告问题时认为不应审批卡拉OK等音像制品发布烟草广告，具体理由是：如播放含有烟草广告内容的音像制品，对青少年影响极大，与广告中设置烟草广告法律条款的立法宗旨相悖。^[18](www.xing528.com)

（二）蕴含立法原则和目的

从梳理的工商总局答复看，这一部分主要涉及的是违法行为的认定方面，也就是通过答复的阐明，通常人们都能理解这种法律目的。具体包括：

一是，在商标侵权的认定中。《商标法》对商标侵权行为采取列举的形式，一般分为四种情况：使用相同或者类似商标、销售假冒商品、商标标识违法及其他损害情形。但是实践中会遇到一些难以认定的情形。1995年3月11日，国家工商行政管理局向广西壮族自治区工商行政管理局的答复就是一个例子，具体内容涉及的是实践中利用回收旧包装制售假冒他人商品行为认定的问题，认为擅自利用他人带有注册商标标识空瓶装入其他酒的行为，属于侵犯注册商标专用权的行为。^[19]

该答复将擅自利用他人带有注册商标标识的空瓶转入其他酒的行为认为是《商标法》第38条第1项规定的“未经注册商标所有人的许可，在同一种商品或者类似商品上使用与其注册商标相同或者近似商标的”商标侵权行为。尽管答复没有直接言明商标侵权行为的立法目的，但是，答复认为这一行为的本质特征是“利用他人注册商标声誉，以自己生产的商品冒充商标注册人的商品，使一般消费者对商品来源产生误认”。这一认识实际上就是揭示了商标侵权的立法目的在于禁止利用他人注册商标声誉进行混淆和误认，这一点通常都能使人理解和接受。

在认定反不正当竞争法中侵犯知名商品特有的名称、包装、装潢行为时，有时法律规定难以直接涵盖实践中的具体行为，就需要辅助混淆或者误认的立法原则或者目的进行判断。根据立法目的和原则的理解，这能解决法律保护范围的问题。1998年，国家工商行政管理局向天津市工商行政管理局作出的答复涉及的是知名商品的跨类保护问题，认为经营者在非相同、非类似商品上，擅自将他人知名商品特有名称、包装、装潢相同或者近似使用的，并造成或足以造成混淆和误认的，构成不正当竞争行为。^[20]而2003年向海南省工商行政管理局的答复则涉及的是餐饮服务中的装饰和装修风格是否属于知名商品保护对象的问题。该答复从《不正当竞争法》调整的商品包含服务出发，支持了对餐饮服务中装饰、装修风格通过不正当竞争法予以保护。^[21]

（三）需要进一步查证的法律目的

另外一类情况就是立法目的不是十分明晰，即使答复中言及法律的原意，但是，这一立法原意是否引用正确仍存在一定争议，需要结合相关立法文件等相关材料才能得出。

以抽奖式有奖销售的答复为例。《反不正当竞争法》规定经营者从事抽奖式有奖销售，最高奖的金额不得超过五千元，而在实践中出现了以轿车使用权、彩票等作为奖励推销商品的形式。如何理解最高奖的金额不得超过5 000元成为问题的关键。对此，1999年4月5日，国家工商行政管理局向北京市工商行政管理局作出的答复，认为以物品使用权作为奖励的，只要该物品价格超过5 000元，而不论该物品使用的时间长短；以提供就业机会、聘为顾问为名等方式设置奖励，物品价值、经济利益折算超过5 000元的，不论奖励是现金或其他形式，也不论是否要求中奖者承担义务；利用社会福利彩票、体育彩票设置奖励推销商品，最高奖金额超过5 000元的。从该答复看，国家工商总局对法律的这一规定界定的相对宽泛，而其给出的理由在于，《反不正当竞争法》设定的这一禁止性规定，目的在于禁止经营者利用消费者投机心理来诱导消费者的市场选择，以达到促进公平竞争的目的。而答复中所列的情形，极易诱发消费者的投机心理，干扰和影响消费者正常选择商品。^[22]

工商总局答复对于《反不正当竞争法》中规定的5 000元奖金额并不是以通常理解的以奖励标的的实际价值（如租金等）作为考虑的因素，而是以奖励相关的价值作为判断依据。答复给出的理由为避免利用消费者的投机心理。如果这一理由成立，那么答复对该行为要件的认定裁量具有合理性。但问题在于，答复所认为的立法原则或者目的是不是就是原本的立法精神呢？不同的人可能对这种理解持不同的理解，因为在简单的从《反不正当竞争法》条文中并不能解读出这样的法律目的。

为此，笔者查阅了《反不正当竞争法》立法相关的材料，其中，1993年6月22日第八届人民代表大会常务委员会第二次会上的《关于〈中华人民共和国反不正当竞争法（草案）〉的说明》对禁止不正当有奖销售的理由进行了说明，设置该禁止性规定具有很强的针对性，即针对我国出现有些经营者不是通过提高质量、降低成本、改善服务，进行公平的竞争，而是利用消费者的投机、发财心理。同时该理由还指出，这种有奖销售的方式越来越多，奖金额越来越大，对公平竞争秩序具有很大的破坏作用。从这一立法文件的表述来看，工商总局答复中对该条文精神的理解是基本符合《反不正当竞争》的立法目的的。