法治之下的行政基准意味着其本身不能超越法律的规定，在功能上要发挥其对于行政行为的控制作用，使其约束在法律规定的范围之内。因此，按照控制和约束内容的不同，行政法学上对行政基准有“解释基准”和“裁量基准”的分类。解释基准主要针对的是法规范中不明确的法律概念所作的行政基准，而裁量基准主要是指行政机关在选择法律后果中如何裁量的基准。[1]
近年来在我国行政执法实践中，裁量基准都是一个比较热门的话题。谈到行政裁量基准制度的实践，绕不开浙江省金华市公安部门的做法。金华市公安局在进行了近一年的试点后，于2004年2月正式下发了《关于行政处罚自由裁量基准制度的意见》，陆续出台了赌博、卖淫嫖娼、偷窃、无证驾驶等5种违法行为裁量基准意见。[2]2007年江苏在市县政府依法行政工作会议上，明确要求全省各级行政执法部门要推行行政处罚基准制度。北京市政府2007年7月制发了《北京市人民政府关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》，明确要求各市级行政执法部门根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等情节合理划分裁量等级，以实现行政处罚自由裁量权的统一规范。[3]上海市政府2013年印发《关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》后的一年时间内，共有17个部门建立了以裁量阶次模式、打分模式和百分比模式等三种类型的裁量基准制度，下一步还要实现主要执法部门都将基本建立裁量基准制度。[4]据国务院法制办2009年相关统计，近20个地方省市出台了规范行政处罚裁量权的政府规章或者规范性文件，环境保护部、国家工商总局、国家气象局等部门也相继出台了规范行政处罚裁量权的规范性文件。[5]
从我国的目前裁量基准的实践看，裁量基准制度大多涉及的领域是行政处罚，主要目的是为了控制行政机关在法律规定的幅度和范围之内行政处罚内容的确定。例如，国家食品药品监督管理局《药品和医疗器械行政处罚裁量适用规则》规定，裁量基准是指在实施行政处罚时，根据法律、法规和规章规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、产品的风险性以及社会危害程度等因素，合理适用处罚种类和幅度，是对裁量权行使的具体规范。行政处罚裁量权是指食品药品监督管理部门在作出行政处罚时，依据法律、法规和规章规定，对行政处罚的种类和幅度所享有的自主决定权。(www.xing528.com)
与实践中的行政裁量基准风风火火相对应的是，理论界也对其展开了广泛的讨论，成为时下理论研究的热点问题之一。在中国知网上，以“裁量基准”为关键字搜索篇名，共有330多条文献记录；以全文检索方式搜索，共有7 000余条记录。而从文献的时间来看，主要从2005年开始逐步增多，2010年以后的研究出现爆发性增长，这反映了不断上升的研究热度，也反映了裁量基准在实践中的热度。尽管理论上不少研究对于裁量基准的认识往往也认同实践中所认为的限于行政机关对处罚幅度、种类等的法律后果选择之上，但也有学者指出了其中的问题。例如，王天华教授认为，裁量基准和解释基准关系非常复杂，两者在实践中往往浑然一体，无法截然分离，并以《治安处罚法》中参与赌博赌资较大为例进行分析认为，对应的基准又可以理解为解释基准。[6]
我们在这里研究行政基准在内容上的分类，目的在于研究行政基准作为一种对行政权力的控制手段，着力于行政的哪些阶段、哪些领域或者哪些方面实现法律的控制。解释基准和裁量基准的分类意味着行政基准主要在不确定法律概念和法律后果的选择上可以对行政权力的行使产生控制和约束。从目前我国的实践来看，裁量基准主要集中于行政处罚领域法律后果的选择。学者们的研究从实践中的裁量基准中，梳理出了解释基准的内容。但在另一方面，在英美法系国家和地区裁量控制相关的研究中，并未发现大陆法系国家或者地区类似严格的区分解释基准或者裁量基准的做法。而且“裁量包括推测未知事实并且对存在合法性问题的法律作出判断”，“并不一定会区分事实、法律和裁量”。“运用裁量可以是认定事实和适用法律的一部分，而认定事实也可以是运用裁量的一部分”。[7]这也就意味着，英美法系国家和地区学者眼中的裁量要比我们认为的广泛得多，几乎还超越了解释基准和裁量基准的范围，更多的体现了行政行为的各个方面。因此，从行政基准实质控制类型的方面，究竟仅存在于法律后果的确定方面，还是可以涉及不确定法律概念等法律要件方面，抑或是行政行为的各个方面，不同国家和地区的做法和理论认识并不相同。
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