理由说明制度在行政机关中的应用与重要性

行政机关的理由说明制度可以视为论证理由的重要表现形式。我们在传统上将理由说明制度作为正当程序的重要组成部分，认为其作用也限于程序方面。^[43]我们看到很多有关说明理由的制度，经常被纳入行政程序法进行研究和讨论，这和世界各国通常将说明理由制度规定在行政程序法中不无关系。说明理由制度确实可以作为行政程序的要求，对行政机关产生约束作用，具有独立的程序意义。本书需要说明的是，程序和实体有时是难以割裂看待的，程序的价值有时也会体现实体的内容。说明理由制度虽然在形式上看是属于程序性的要求，但是从其实质上看，可以是为了通过规范和统一行政裁量行为，达到行政的正义。这种行政的正义包括行政机关作出行政决定相关程序的质量，以及由此带来的可接受性。这种可接受性成为判断行政裁量行使是否合理、合法的重要指标。这一点在工商总局答复中也有体现。例如，在梳理过程中，我们发现在反不正当竞争法涉及限制竞争的有关答复中，通常答复的篇幅较长，往往包含较多的说理内容。而这些答复针对的当事人主要是政府及其所属部门以及公用企业。这些企业存在侵害市场竞争秩序的行为可能是历史的传统造成的，更需要通过充分的说理来证明工商行政管理部门执法的正当性。^[44]

因此，在工商总局答复作为行政基准是否需要说明理由的问题上，本书的观点是，无论是从程序正义的角度，还是从实现实体正义的角度，无论是对相对人不利的行政处罚类的答复，还是涉及认定相对人资格或能力的行政登记等的答复，在具体的内容上都需要说明理由。

在工商总局答复中之所以强调说明理由制度，是因为其具有独特的法律价值。主要可以分为三个方面：一是对于依据工商总局答复作出行政行为并由该行为产生影响的人而言，其认识到的不再是生硬的内部法律规定，而是行政机关在执行法律过程中具体行政的过程和考虑的因素；二是对于今后类似案件而言，并不是简单地对法律事实进行对比后作出类似结论，而是通过对答复中理由的解读，找到行政机关执行法律过程中需要遵循的一般规则，通过这种规则灵活地运用到将来的案件之中，既控制了行政权的行使，又不至于过于僵化；三是对于事后审查而言，提供了审查的内容。如果未说明理由，工商总局答复也好，依据该答复作出的行政行为也好，就好比是一个暗箱操作的行为，使得审查无从下手。而说明理由制度将行政过程中考量的因素显示出来，便于事后对这一权力的行使实施监督。

工商总局在答复的时候越来越注重理由的说明，目前答复中的说明理由相对于改革开放初期已有相当程度的改观。但是，同时我们也应当清醒的看到，工商总局答复说明理由仍存在不足。这些不足的表现除了前面讲到的仍存在不少没有说明理由的答复和说明理由不充分之外，还有答复之间说明理由的程度并不相同。例如，上面讲到的涉及反不正当竞争执法相关答复的说明理由比较完备，但是，这只是工商总局答复的一小部分。工商总局答复的这一情况基本体现了目前行政基准的制作水平，因此，实现行政基准充分的说理仍任重而道远。

【注释】

[1]应松年主编：《行政程序法》，法律出版社2009年版，第26—27页。

[2]可以参考黎枫：《论行政规定的制定主体》，《行政与法》2002年第2期；郭盛：《行政规范性文件制定主体研究》，苏州大学2007年硕士论文；欧元军：《关于完善规定行政规范性文件制定主体、效力的立法建议》，《行政与法》1998年第1期。

[3]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第139页。

[4]陈金钊：《论法律解释权的构成要素》，《政治与法律》2004年第1期。

[5]伍劲松：《行政解释研究——以行政执法与适用为视角》，人民出版社2010年版，第223页。

[6]即出于防止权力滥用的考虑，通常认为必须严格限定授权的主体和授权的范围。

[7]吴劲松：《行政解释研究——以行政执法与适用为视角》，人民出版社2010年版，第272—273页。

[8]网址：www.saic.gov.cn.

[9]例如，上海市工商行政管理局法制处编辑的《工商性管理文件选编》系列。

[10]例如孙百昌编著：《工商行政管理行政解释司法解释分类汇总及应用解析》，中国工商出版社2006年版。

[11]即通常所说的二级局。

[12]根据2008年工商总局的三定方案，即2008年7月11日《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发［2008］第88号），国家工商行政管理总局设13个内设机构（正司局级），分别为办公厅、法规司、反垄断与反不正当竞争执法局、直销监督管理局、消费者权益保护局、市场规范管理司、食品流通监督管理司、企业注册局、外商投资企业注册局、广告监督管理司、个体私营经济监督管理司、人事司、国际合作司（港澳台办公室）。

[13]国家工商行政管理总局编：《新中国工商行政管理史志》（上卷），中国工商出版社2009年版，第238页。

[14]《商标法》第二条。

[15]例如，福建工商部门在其官方网站www.fjaic.gov.cn的信息公开之法律法规子目录中就按照工商的业务种类进行分类。进行编撰时，并不是将工商总局答复单独进行分类，而是将其纳入到规范性文件中进行分类。

[16]《行政处罚法》第4条。

[17]参见张保忠主编：《公文写作规范指南》，经济科学出版社2012年版，第2—6页。

[18]参见网址：http：//govinfo.nlc.gov.cn/nxfz/xxgk/gsxz/201112/t20111229_1250771.html#，访问时间：2014年11月15日。

[19]《国家工商行政管理局关于产品包装物出现“极品”字样问题的处理意见》（工商广字［2000］第307号）。

[20]例如，《国家工商行政管理总局关于对外商投资企业办事机构行政处罚适用法律问题的答复》（工商外企字［2005］第96号）抄送的只是“各被授权局”。(www.xing528.com)

[21]对此可以参见《跑了十趟，办不出一纸证明》，载新华网，网址：http：//www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2014-08/22/c_1112182279.htm，访问时间：2014年8月22日。该报道指出，如果是公开发布的规章，无须通知到每个主体，大家都要照章执行，通知就应该下发到每一个执行主体。高校以没有收到教育部的文件为由否认对其具有约束力。南京大学法学院教授王太高表示，教育部发布的这个通知所标注的抬头是各个省区市的教委，而且也只发文至上述单位，文件中也没有明确提出由教委及时下发到高校。从这个意义上说，高校必须要求见到红头文件才能执行有一定道理。

[22]并不是所有的清理结果都以社会公众公布的形式公开。

[23]《国家工商行政管理局商标局关于加强商标办案文（函）件管理的通知》（商标字［1993］第62号）。

[24]参见网址：http：//bbs.aicbbs.com/forum.php？mod=viewthread&tid=673352，访问时间：2014年11月15日。

[25]［日］平岗久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第381—384页。

[26]［日］平岗久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第267页。

[27]Cf.Robert Baldwin & John Houghton，Crircular Arguments：The Statues and Legitimary of Administrative Rule（s1986）Public Law 239.转引自余凌云：《行政自由裁量论》（第三版），中国人民公安出版社2013年版，第293页。

[28]参见余凌云：《行政自由裁量论》（第三版），中国人民公安出版社2013年版，第317—319页。

[29]朱芒：《日本〈行政程序法〉中的裁量制度——作为程序正当性保障装置的内在构成》，《华东政法学院学报》2006年第1期。

[30]在朱芒教授《日本〈行政程序法〉中的裁量制度——作为程序正当性保障装置的内在构成》论文中，第5条翻译为“公开”，第36条为“公布”，在朱芒教授翻译的《日本行政程序法逐条注释》中使用的都是“公布”，但含义并不相同。

[31]参见朱芒：《日本〈行政程序法〉中的裁量制度——作为程序正当性保障装置的内在构成》，《华东政法学院学报》2006年第1期。

[32]参见余凌云：《行政自由裁量论》（第三版），中国人民公安出版社2013年版，第317页。

[33]［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第608页。

[34]参见余凌云：《行政自由裁量论》（第三版），中国人民公安出版社2013年版，第319页。

[35]应松年主编：《行政程序法》，法律出版社2009年版，第133页。

[36]章剑生：《行政行为说明理由判解》，武汉大学出版社2000年版，第33页。

[37]应松年主编：《行政程序法》，法律出版社2009年版，第133页。

[38]朱应平：《澳大利亚行政说明理由制度及其对我国的启发》，《行政法学研究》2007年第2期。

[39]《国家工商行政管理局关于查处擅自使用外企代表机构名称行为适用法规问题的答复》（工商企字［2000］第122号）。

[40]《国家工商行政管理局关于可否对拟设公司或其股东进行处罚问题的答复》（工商企字［1996］第379号）。

[41]《国家工商行政管理局对〈关于个体工商户可否由他人承包经营的请示〉的答复》（工商个字［1995］第254号）。

[42]《国家工商行政管理局关于查处制造、销售假冒伪劣商品案件违法所得计算问题的答复》（工商公字［1997］第97号）。

[43]徐文星：《行政裁量权行使之理由说明——以法律论证为分析视角》，《时代法学》2006年第8期。

[44]这些答复，例如《国家工商行政管理局对铁路运输部门强制为托运人提供保价运输服务是否排挤保险公司货物运输保险公平竞争问题的答复》（工商公字［2000］第96号）、《国家工商行政管理局关于电信局对不从该局购买手机入网者多收入网费的行为是否构成不正当竞争行为的答复》（工商公字［1999］第190号）等。