制定主体的不同认知理解分析

实践中的行政基准，在理论上存在多种不同视角的界定和解读。不同视角下，对行政基准制定主体的要求也不相同。下面以工商总局答复为例，进行具体论述。

词源上的答复，关注的是答复的过程，对主体几乎没有限制要求。而从公文的角度，主体包括党的各级党委、人大、行政机关、审判机关等党政机关，行政公文对应的是履行行政职权的主体（通常是行政机关，也应包括被授权组织）。这种认识的视角对主体并无太大要求，只要是行政机关就有行文的需要。行政规则和职权命令是理论上对行政机关制定的抽象命令的归纳，行政规则被认为是约束行政机关及其工作人员的内部规范，而职权命令（依职权或基于法律授权）在我国台湾地区有观点认为是外部法，拘束一般人民。但是从行政规则和职权命令的主体来看，除限于行政机关之外，没有太多其他的限制和约束。

从规范性文件或者行政规定的字面理解，规范性文件侧重的是文件本身所具有的规范性，即具有抽象性的特点；行政规定强调的是由行政机关制定的规定，而规定本身也指抽象的内容。本书看来，规范性文件或者行政规定首先是对行政机关制定一系列抽象性规定客观状态的描述，是基于事实状态的归纳。因此，人们通常忽视专门针对规范性文件或者行政规定制定主体应然的研究。理论上对规范性文件或者行政规定制定主体的讨论，主要结合宪法和法律中有关行政决定、命令等成文法规定围绕现实问题展开。例如，行政规定的制定主体是否仅限于行政机关；是否还包括行政主体，即法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及政府的派出机构等。对于制定的内容，一般都比较笼统的重申法律中一些禁止性规定，例如，不得设定行政许可、行政处罚与行政强制等事项，不得违法限制公民、法人和其他组织的权利或者违法增加公民、法人和其他组织的义务等内容，并没有针对制定主体作特别说明。^[2]

对于行政解释的主体问题，则相对比较复杂，学术上存在不同的观点和认识，如本书前文所讲到的那样，就行政解释权问题存在“谁制定、谁解释”和“谁适用、谁解释”的争论。也就是在行政解释主体的问题上，存在制定者解释还是适用者解释的分歧。《立法法讲话》也存在类似的观点，其将法律解释分为正式解释和非正式解释。正式解释又分为立法解释和应用解释。立法解释是立法机关在法律制定后，根据法律的执行情况和执行中遇到的问题，对法律的有关规定的含义作进一步说明和阐述。应用解释就是执行机关在应用法律的过程中，对法律的有关含义所作的说明和解释。^[3]

由制定者进行解释具有法律规范的基础。《行政法规制定程序条例》规定，行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。《规章制定程序规定》：规章解释权属于规章制定机关。理论上，许多学者认为，行政机关所解释的法律是自己制定的行政法规、规章及地方性法规等，这些规定都要求其下级机关或公民遵照执行，在执行过程中，肯定会遇到许多法律涵盖不了的现象，如果不允许行政法规等制定者解释法律的话，这些法律的理解就可能会出现偏差，统一的行政权威就会受到影响。因而，“谁制定，谁解释”原则是符合行政法治的效率原则的。^[4](www.xing528.com)

由适用者进行解释也有相应的制度基础。例如，人大常委会1981年行政解释的决议规定，不属于审判检察工作中的其他法律、法令如何具体应用问题，由国务院及其主管部门进行解释。对于这种解释的理论基础，有观点认为，宪法将行政权赋予了行政机关，意味着同时也将行政解释权也赋予行政机关，因为行政解释是行政执法的附属权力，行政执法离不开行政解释，所以，行政解释当然就是行政职权的附属权力，或者说隐含权力。^[5]

此外，一些法律规定由特定的行政机构行使解释权。例如，《行政法规制定程序规定》第33条规定：“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。”1982年的《公证暂行条例》规定，该条例由国务院部门司法部负责解释。1993年的《归侨、侨眷权益保护实施办法》规定由国务院的办事机构侨务办公室进行解释。2005年的《深圳市工商行政管理局行政处罚自由裁量规则（试行）》则规定由深圳工商局的内设机构法制处负责解释。这些规定可以看成法律明确将法律解释权授权特定的行政机关（包括内设机构）。

实践中的行政基准，由于对其认识视角的不同，而导致对制定主体要求的认识也存在很大差异。尽管从词源、公文、行政规则以及职权命令等视角，行政机关作为制定主体往往属于当然的状态，然而在实践中，更多的是将行政机关为执行法律而制定一般规则视为一种权力。这种权力要求被理解为等同于立法或者立法的下位概念而存在的，例如，对规章以下的规范性文件的认识，行政解释所具有的类似立法的权限分配和效力等级等特征；要么是基于立法的特别授权，例如，法律条文中对解释权的特别规定。即便是肯定适用解释的全国人大常委会1981年决议，也可以理解为立法机关将原本由其行使的法律解释权转授予行政机关，视为立法解释的延续。